行政执法当事人承诺制度需强化实践应用

　　行政执法当事人承诺在我国是一种新型证券行政执法方式，其制度前身为我国2015年印发的行政和解试点实施办法。应承认，证券执法行政和解在我国试点实施效果不够理想。总结试点经验、借鉴国际做法、完善制度设计的同时，关键要在提高实践应用成效上下功夫。

　　制度设计不断完善

　　行政执法当事人承诺通常又被称为“行政和解”，是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可，当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式，在国际上已经较为成熟。

　　2015年，经国务院批准，证监会制定了《行政和解试点实施办法》（已废止），在证券期货领域开展行政和解试点。2019年修订后的《中华人民共和国证券法》第171条对证券领域行政执法当事人承诺制度作了原则规定，并要求国务院制定具体办法。2021年10月，国务院正式出台《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（下称《承诺制度实施办法》），作为新证券法的配套行政法规对证券行政执法当事人承诺制度进行了规定。为进一步规范具体操作细节，2022年1月，证监会出台《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》，联合财政部出台《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》。至此，我国证券行政执法当事人承诺制度形成了由法律、行政法规和部门规章共同构筑的法规体系。

　　社会各界对行政执法当事人承诺制度的落地实施寄予厚望。期望在提高执法效率、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面体现该制度优势。证监会相关负责人在该项制度推出时重点强调以下内容：一是有效提高执法效能，化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的矛盾。二是及时赔偿投资者损失，增强其获得感和满意度。通常情况下，证券期货行政处罚案件的罚没款直接上缴国库，而受到损失的投资者通过民事诉讼求偿可能面临举证难、成本高、时间长等突出问题。适用行政执法当事人承诺，当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失，更加有利于保护投资者尤其是中小投资者合法权益。三是切实提高违法成本，增强监管实效。行政执法当事人承诺具有涉嫌违法当事人履行意愿强、履行速度快等特征，且监管部门认可的承诺金数额通常高于罚没款数额，使涉嫌违法当事人付出较高的经济代价。四是行政执法当事人承诺制度能够尽快实现案结事了、定纷止争，从而妥善化解社会矛盾，及时恢复市场秩序。

　　海外经验值得借鉴

　　先来看看美国行政和解制度的规则体系和制度实践。作为一项替代性争议解决方法（Alternative Dispute Resolution），行政和解制度最早出现在1946年的《联邦行政程序法》（Federal Administrative Procedure Act）中。美国证监会（SEC）在其制定的《行为规范》（Rules of Practice）中对行政和解的适用条件、步骤程序、和解协议的审查批准、当事人权利等作出了规定。此外在其内部《执法手册》（Enforcement Manual）中进一步就和解程序和其他各个执法程序的衔接，进行了细化。联邦层面的法律以及SEC的《行为规范》《执法手册》等共同组成了美国目前的证券行政和解制度的规则体系。实践中，SEC大部分和解案件中当事人适用“既不承认也不否认违法”政策。统计显示，在SEC受理的案件中，半数以上案件通过行政和解程序结案。2012年行政和解案件占比高达98%，2019年共采取862次执法行动，其中行政和解程序处理526件，占比达61%。

　　在英国，证券和解制度属于处罚的一种快速处理程序，当事人的行为仍然被认定为违法行为。达成和解协议后，金融行为监管局（FCA）会相应减少或减轻对当事人的罚款或其他纪律处分。FCA高度重视行政和解在节约执法资源、及时补偿投资者、尽快恢复市场秩序等方面价值，制定了详细的和解规则。同时，为鼓励当事人尽早和解，还推出了罚款折扣计划。根据对FCA官方网站公布的案件统计，和解案件占比高达79%。

　　另外，中国香港地区的证券和解制度和执法实践经历了由不要求当事人承认责任到要求当事人承认违法行为的过程。香港《证券及期货条例》第201条赋予香港证监会（SFC）进行和解的权力，并强调采用公众利益标准。2004年9月，为提高工作透明度，印发《纪律处分程序概览》，明确纪律处分的程序，其中包括和解程序。2006年，香港证监会发布《与证监会合作》的指引，明确合作包括就案件与证监会达成和解，体现了证监会鼓励和解、合作的态度。2017年，香港证监会发布更新指引，强调在调查及执法程序中与香港证监会合作的好处，越早合作者可获宽减制裁最多三成。

　　海外的经验对于我国证券执法行政和解制度的设计和实施有以下几点借鉴与启示：一是扩大和解案件的适用范围，充分发挥和解程序的制度优势。当事人作出“既不承认也不否认”违法的陈述，是SEC行政和解运行的核心。尽管案件适用条件宽松，SEC在追求和解效率的同时，仍然可以通过在和解协议中规定资格罚、财产罚等方式，严厉打击当事人违法违规行为。二是有效引导当事人，积极参与行政和解制度。美国赋予SEC在执法活动中提出建议和解的权利，英国和中国香港建立机制鼓励当事人尽早和解。三是扩大和解事项的披露范围，发挥执法和监督的威慑作用。美国、英国和中国香港都充分利用公布调查报告、披露和解协议等方式实施信息公开，一方面可敦促当事人尽快纠错，另一方面执法机构主动接受公众监督，防治权利滥用。

　　效能关键在于实践

　　行政和解试点效果不够理想。虽然行政执法当事人承诺具有高效率、低成本解决行政争议，实现市场多方共赢的制度优势，但遗憾的是，我国实践成效并不明显。从前期证券行政和解的试点情况看，自2015年《行政和解试点实施办法》出台至新证券法实施，我国仅在2起案件中达成和解，而同期（2015年至2020年）证监会作出行政处罚决定的案件数约1500件，和解案件占比不足2％。。仅有的两个行政和解案例，有以下共同特征：一是两个案例属于证券非常规案例。两个案例都不是《承诺制度实施办法》第6条规定的行政相对人涉嫌违反证券虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户的行为。二是两个案例结案时间长、成本高，与制度建设的初衷明显不符。高盛亚洲案2016年7月进行调查，2019年4月决定终止调查、审理程序，用时近3年；上海司度案2015年11月进行调查，2019年12月31日决定终止调查、审理程序，用时近4年。

　　《承诺制度实施办法》的效能关键在于实践。从当事人提出申请、受理申请、沟通协商、承诺协议认可、中止调查、协议履行、终止调查等整体流程看，监管部门在其中发挥着重要作用甚至可以说发挥着主导作用。为强化制度实践成效，从监管部门角度看，应着重抓好以下工作：

　　一是打消顾虑，扩大和解案件来源。核心是落实“无需承认违法”和“无损权利”原则，鼓励当事人提出和解申请。当事人承诺是一种依申请的行政行为，当事人若不提出申请，监管部门就无法启动处理程序。当事人承诺程序不认定当事人涉嫌行为的行政违法性，也不要求当事人承认违法行为。当事人与监管部门签署承诺认可协议，不构成当事人自认违法行为，协议也不是行政处罚或行政监管措施，不对当事人涉嫌违法行为的法律性质予以判断和评价。宣传好、落实好这些核心要求，让市场主体尽快明确预期、打消顾虑，是扩大案件来源的重要基础和前提。

　　二是积极推动，尽快形成示范效应。为进一步推动制度落地实施，监管部门在案件调查期间，应积极引导更多涉嫌违法的市场主体选择当事人承诺。《承诺制度实施办法》推出已近两年，虽然中信建投证券因涉紫晶存储项目欺诈发行案正在推进当事人承诺相关程序，但当事人承诺案件的数量和类型不足，严重制约该制度优势的发挥。综合考虑我国执法环境，监管部门要在积极引导上下功夫，要完善机制推动一定数量和不同类型的承诺案件进入程序，尽快形成示范效应。如果制度推出数年只有极少数个案适用，制度适用性和生命力会受到质疑。

　　三是及时研判，主动回应市场关切。从工作流程看，在当事人承诺制度实施中，监管部门在申请受理、沟通协商、承诺金确定、协议签订、承诺履行等环节已深度介入，由于缺少案例经验的积累，部分环节尚没有明确的量化和审查标准，如何约束监管部门的自由裁量权等可能成为市场关注的新问题。此外，制度落地实施过程中可能衍生争议处理等其他相关问题。监管部门要及时研究证券期货行政执法当事人承诺制度执行中出现的新情况新问题，通过完善制度、细化指引、明确标准、加强监督等方式及时处理，主动回应社会关切。