全面推动提升资本市场治理能力和水平 打造“升级版”证券执法司法体系

　　11月2日，中央全面深化改革委员会第十六次会议审议通过《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》。会议指出，要加快健全证券执法司法体制机制，加大对重大违法案件的查处惩治力度，夯实资本市场法治和诚信基础，加强跨境监管执法协作，推动构建良好市场秩序。

　　专家表示，中央层面审议通过关于打击证券违法活动的专门文件，在我国资本市场历史上是第一次。《若干意见》从国家治理体系和治理能力现代化的高度，以体制机制改革为主线，全面推动提升资本市场治理能力和水平，着力打造“升级版”的有中国特色的证券执法司法体系，围绕依法从严打击证券违法活动作出了系统性、有针对性的部署安排，为全面实行股票发行注册制、服务实体经济发展、推进金融双向开放提供了坚强保障，将有助于保护投资者合法权益、构建公平有序、诚信自律的资本市场良好生态。

　　“零容忍”要求上升到新高度

　　加大对重大违法案件的查处惩治力度，意味着对资本市场违法违规行为的“零容忍”要求上升到了新高度。

　　“随着市场参与主体更加多元复杂，信息技术的快速发展和应用，证券违法活动手法不断翻新，集团化、组织化趋势明显，案件查处难度不断加大。注册制改革、资本市场高水平双向开放等，也对提升监管执法能力、保障金融秩序和金融安全提出了更高要求。”清华大学法学院教授汤欣指出。

　　日前召开的国务院金融稳定发展委员会专题会议强调，坚决整治各种金融乱象，对各类违法违规行为“零容忍”。证监会也持续加强从严监管，全面落实对资本市场违法犯罪行为“零容忍”要求。中国人民大学法学院教授刘俊海表示，当前，加强证券执法司法、打击证券违法犯罪活动面临一些体制机制性问题，不能仅依靠证监会一家的力量，还需要有立法的支持、司法的保障，以及地方政府的配合，需要从更高层面来提升对“零容忍”的重视程度和落地执行，形成打击资本市场违法活动的合力。

　　刘俊海说，一方面，证券犯罪刑事追责有待加强，刑事立案追诉标准相对滞后，加之量刑低，缓刑多，对违法犯罪行为的震慑作用有限，立法周期难以适应资本市场形势快速变化和有效打击违法活动的需要。另一方面，司法机关针对证券案件的专门化机制安排有待完善，专业执法力量配置仍显不足；个别地方存在一定保护主义倾向。同时，虚假陈述民事赔偿案件仍需以行政处罚、刑事裁判作为前置程序，投资者民事赔偿救济途径不够畅通；诚信监管基础制度尚不完善，对资本市场违法失信主体实施联动惩戒和协同监管的力度有待加强。此外，随着中国资本市场双向开放的不断推进，境内外资本市场互联互通程度加深，内外双向跨境监管和执法合作需求在数量和复杂程度上都有显著提升，而跨境监管合作机制还需要优化，法律的域外适用制度也比较薄弱。

　　刘俊海强调，这些问题严重影响和制约了证券执法司法效能的发挥。中央层面审议通过专门文件予以统筹解决，无疑将极大提高政策执行力，提升监管威慑力，强化监管合力。

　　加快健全证券执法司法体制机制

　　中国证券报记者从接近监管部门人士处获悉，下一步，相关执法司法机关将严格落实《若干意见》要求，不断夯实资本市场法治和诚信基础，对各类证券违法犯罪活动保持“零容忍”的高压态势，切实提高违法成本，净化市场生态，保护投资者合法权益，推动构建良好市场秩序。

　　加快健全证券执法司法体制机制，重点是加强证券执法司法专门化建设，构建行政执法、民事追偿和刑事惩戒相结合的立体化证券违法追责体系，大幅提高资本市场违法违规成本。

　　依法从严打击证券违法活动，科技监管是大势所趋。证监会强调，推动构建以科技手段为支撑的监管执法新模式，深化“放管服”改革，着力提升监管效能。

　　立体化追责体系将进一步完善

　　近年来，各有关方面共同努力推进资本市场执法司法体系建设，不断完善资本市场法律制度体系，依法打击资本市场重大违法犯罪活动，畅通投资者民事赔偿渠道，初步形成了行政执法、民事追偿和刑事惩戒相互衔接、相互支持的立体、有机体系。

　　首先，资本市场法律制度体系更加完善。新证券法进一步规范了市场行为，显著提高了证券违法违规成本；强化了发行人控股股东、董监高和证券公司、会计师事务所等中介机构的法律责任；借鉴国际经验，建立了欺诈发行责令回购制度；建立了“默示加入、明示退出”的具有中国特色的集体诉讼制度。刑法修改也在有序推进之中。

　　其次，重大案件的查处力度不断强化。去年以来，证监会加大对财务造假、欺诈发行、虚假信披等上市公司类案件的查处力度，从严从重查处康美药业、康得新等影响恶劣的大要案。“零容忍”的打击行动初见成效，市场生态明显好转。截至9月底，2020年证监会新启动案件调查270件，作出行政处罚决定204件、市场禁入决定27件。建立重点案件快速移送机制，推动强化刑事追责，向公安机关移送涉嫌犯罪案件及线索101起。严格执行退市制度，严肃市场纪律，去年以来共46家公司通过多种方式实现退出，其中强制退市24家，是之前6年强制退市数量总和的两倍。

　　同时，跨境监管执法协作进一步加强。例如，2020年，证监会会同财政部、市场监管总局等部门，依法对瑞幸咖啡境内运营主体、关联方及相关第三方公司涉嫌违法违规行为进行立案调查，与美国监管机构积极开展跨境执法合作，相关工作均已取得重要进展。与香港证监会等密切合作，查处了吕乐等人跨境操纵案等典型案件。

　　此外，投资者民事赔偿渠道更加畅通。目前，证监会正在有序推进证券集体诉讼制度实施各项工作，指导投资者保护机构做好各项实施准备，确保集体诉讼工作依法及时启动和平稳落地。

　　专家指出，加快健全证券执法司法体制机制，加大对重大违法案件的查处惩治力度，夯实资本市场法治和诚信基础，加强跨境监管执法协作，有利于进一步完善立体化追责体系，切实提高违法成本，对证券违法犯罪行为形成有力震慑，推动构建良好市场秩序。