全国人大代表、人民银行南京分行行长郭新明：建议修订企业破产法 增设“金融机构破产”专章

　　中证网讯（记者 彭扬）全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明3月2日接受中国证券报记者采访时建议，修订企业破产法，增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定，健全金融机构破产法律制度，构建系统完整、和谐统一的现代化破产法律体系。

　　健全金融机构破产法律制度意义重大

　　对于修订企业破产法，增设“金融机构破产”专章的原因，郭新明解释，健全金融机构破产法律制度是金融业推进现代化建设取得新发展的必然要求。2016年以来，国内仅P2P网贷累计停业及发生问题机构超6000家、小贷公司数量减少近1600家，但社会乃至监管部门对金融机构能“立”能“退”不能“破”、仰仗国家兜底的认识仍然较为普遍，处置这些问题金融机构大多采取金融风险处置措施，几乎不进入破产程序，优胜劣汰退出机制形同虚设。这让一定数量的出现破产原因的机构虽然形式上退出市场，但实际上债权债务未得到公平有效清理，退而不清、退而难清，遗留众多可能发酵成风险事件的隐患，不仅影响金融市场正常预期和平稳运行发展，还会造成道德风险。

　　郭新明还表示，健全金融机构破产法律制度是国家金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果。2019年以来，金融监管部门就对包括包商银行在内的十多家不同类型的中小金融金融采取接管、重组等风险处置措施，对包商银行等个别发生破产原因的机构实施破产。国内外经验教训反复证明，金融机构破产法律制度是识别、预防、控制、化解、处置等各个金融风险治理环节逻辑递进及金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果。

　　此外，郭新明认为，健全金融机构破产法律制度是立法构建统一的现代破产法律体系的必然内容。由于历史与时代局限，现行金融机构破产法律规范体系，与国际上先进经验做法以及联合国国际贸易法委员会等国际组织的示范指南相比，缺陷和不足十分明显，比如制度理念滞后、立法体系破碎、规则设计落后。

　　建议从三方面修订企业破产法

　　郭新明建议，从立法路径、立法机制、立法内容等三方面修订企业破产法。

　　具体而言，在立法路径上，修订企业破产法，增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定。这既有利于构建较为系统完整、统一和谐的现代破产法律体系，又有利于针对性地解决现行金融机构破产法律制度的缺陷和不足，满足金融机构对破产规则的特别需求，更为分业梳理完善金融单行法律法规有关破产规定，适应金融机构种类繁多且不断丰富发展变化的趋势规律，预留了立法空间。这也国际上被广泛采用的立法路径。

　　在立法机制上，郭新明建议，建立与立法路径相适应的“双牵头”工作机制。根据法治中国建设规划关于人大主导立法工作的要求，建议全国人大指定专门工作委员会牵头成立领导小组，负责企业破产法的修订工作。在此机制内，根据国务院机构改革方案关于“人民银行负责拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度”的规定，成立由人民银行牵头，银保监会、证监会、发改委、财政部、司法部、最高人民法院、地方政府等参加的金融机构破产法律制度起草专班，负责梳理各业务条线以及地方负责实施的相关法律法规，拟定需要通过“金融机构破产”专章解决的共同事项，实现“金融机构破产”专章与其他单行法律法规的协调一致。在规则设计上，考虑到各类金融机构有其特殊性，在统筹立法的前提下，适当增强金融机构破产法律规范的灵活性和针对性。

　　在立法内容上，郭新明建议，重点响应金融机构破产对法律制度的特殊需求，包括在立法目的上体现包容性、在适用规则上体现统一性、在适用范围上体现操作性、在申请主体上体现适格性、在申请条件上体现分业性、在监管介入上体现专业性、在清偿顺序上体现公众性、在制度配套上体现基础性。