财政部多省调研摸底地方信用 地方自主发债引猜想

　　财政部摸底地方信用 地方自主发债猜想

　　本报记者 吴建华 北京报道

　　建立地方政府信用评级制度，一直被视为是控制地方债务风险、加强政府债务融资的透明度与规范性的重要一环。

　　日前，广州市财政局官方微博发布消息称，地方政府信用评级的研究工作由财政部国库司主持，已经在全国范围内的多个省份完成调研。与此同时，国库司已经组织在一些省份开始试点，试编权责发生制的政府综合财务报告。

　　3月26日，一位不愿署名的省级财政部门人士对《华夏时报》记者表示，财政部的调研可能从去年就开始了，主要选择在广东、上海等一些试点自行发债的省市进行，因事项敏感，细节目前不便公开。

　　中诚信国际信用评级公司一位熟悉相关业务的高管告诉本报记者：“在我们内部已经有一套很完整的政府信用评级体系，通过对融资平台的评级，我们对各地的财政实力、信用状况都有大体的掌握和判断。”

　　倒逼政府信用评级

　　近年来，地方债规模增长迅速，已经引起中央政府高度重视。

　　根据审计署公布的数据，2010年底，地方政府负有偿还责任、担保责任以及一定救助责任的债务总计10.7万亿。而截至2013年6月底，同一口径的地方债务已达17.9万亿，年均增长约25%。

　　为此，2013年12月召开的中央经济工作会议，首次将“控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。然而，面临新型城镇化天量资金的需求，市政债或类似地方债又是地方政府筹措资金的现实选择。

　　3月19日，在国家新型城镇化规划发布会上，财政部副部长刘昆表示，将加大地方债支持城镇化建设力度。依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行地方政府债券制度。

　　可想而知，在未来新型城镇化规划实施的7年时间里，地方债务总体规模仍然将持续扩大。如何建立完善的发债制度和风险识别防控机制是财政部需要解决的难题。

　　记者注意到，去年7月份，财政部就宣布，将积极创造条件使地方政府未来在自行发债过程中逐步推进建立信用评级制度。

　　上述财政部门人士称，财政部的调研是有针对性的，一个是征求预算法修改的一些意见，另一个是地方自主发债一些相配套的制度建设，包括信用评级这样的制度安排。据他了解，广东省揭阳市此前已经开始做地方政府信用评级的尝试。

　　另有消息称，地方政府信用评级已经研究完毕，目前准备上升为地方政府信用评级条例，并将选择合适的时机公布；财政部所做的地方政府信用评级，以地方政府债务的偏离度和违约率为主线。与其一起制定的还有政府信息披露制度，其中涉及编制资产负债表、规范信息披露行为、提高信息披露透明度等。

　　《华夏时报》记者就上述消息及国库司调研情况向财政部致电，并发去采访函，截至发稿时未获得相关回应。

　　主持国家社科基金重大项目——《地方政府性债务管理和风险防范研究(2012-2016年)》的中南财经大学财税学院院长陈志勇对《华夏时报》记者表示，建立地方政府信用评级体系是财税改革的趋势，也是地方自主发债的重要前提条件，“信用评级跟地方政府发债关系紧密，有利于债券的合理定价和风险防控。”

　　评级方法已成熟

　　从财政部《2013年地方政府自行发债试点办法》(以下简称：《办法》)来看，目前有上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东六省市获得自行发债权；其中江苏、山东成为2011年该试点启动以来首次扩围省份。

　　自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。2013年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。

　　据了解，除上述六省市以外，其他地方发行政府债券一般通过财政部向国务院申请，由财政部择机合并代发。

　　值得注意的是，这份一年更新一次的《办法》，2013年首次明确提出“积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度”。截至目前，一些学术机构、评级公司已自发开展不少地方政府信用评级的研究和实践工作。

　　上述中诚信高管告诉记者，该机构今年3月在黑龙江亚布力组织了一场关于地方政府信用评级的研讨会，并于3月23日发布了《2014年中国地方政府信用分析》报告，收录了全国30个省、自治区、直辖市(西藏和港澳台地区除外)的信用分析。

　　该中诚信高管表示，中诚信有丰富的政府融资平台的信用评级经验，“在做融资平台公司评级的时候，我们都要考虑当地政府的信用，因为融资平台后面主要还是政府财政在支撑，而政府也会为我们提供一些数据信息。”

　　据他介绍，评估地方政府的基础信用主要考量地方经济、地方财政、偿债能力、外部支持四个方面因素，四个一级评价指标下面又有更多具体指标，“我们内部有一套很完整的政府信用评级的方法和体系，也对一些地方做过评级，只不过没有公开。”

　　早在去年9月16日，社科院金融研究所与中债资信评估公司在京签署中国地方政府评级合作框架协议，并发布了前期合作研究成果及中债资信地方政府主体评级方法和模型。

　　广东省财政科学研究所所长黎旭东向本报记者介绍，广东省10年前就开始进行预算制度改革的研究实践，两年前就想做信用评级，并与一些金融机构、评级机构进行了洽谈，希望把市场评级引入进来，来约束政府的发债行为。

　　“我们不是为了评级而评级，而是想建立一个类似企业债的市场化发债机制。后来因为没有放开自主发债，没有需求，就放下了。”黎旭东说。

　　一些专业人士认为，试点的“自行发债”和完全“自主发债”有很大区别，关键在于是否淡化财政部的隐性担保，实行市场评级、市场定价。目前市场上由于缺乏信用评级作有效区分，无论是财政部代发的地方债还是试点地区自发的地方债与国债利率区别不大。记者注意到，目前3至5年期地方债，与同期限国债利差约为22个基点，并不明显。

　　陈志勇认为，目前评级方法已不是问题，国际上的三大评级机构，包括内地的一些机构已经在这些方面积累了很多研究经验。关键的问题是地方政府不太愿意公开家底，怕影响政府的公信力和政绩。

　　对此，黎旭东认为，面对地方政府不愿公开全部财务信息的情况，评级机构还必须与金融机构合作，以获取尽可能详细的信息。

　　待《预算法》开路

　　其实，给地方政府信用评级早已有“尚方宝剑”，只待东风。

　　财政部部长楼继伟在2013年12月指出，为加强政府债务管理、防范和化解财政风险，按照十八届三中全会《决定》精神，应建立在地方政府信用评级基础上的地方发债管理体制。

　　2014年财政预算报告明确提出，要“切实加强地方政府性债务管理，有效防控财政风险”；其中，一项重要举措是“推进建立考核问责机制和地方政府信用评级制度”。

　　“财税改革是全面深化改革的重头戏，各地还得看中央的决策部署。”湖北省统计局副局长叶青对《华夏时报》记者表示，只要中央下决心做，政府信用评级没有克服不了的困难。

　　在叶青看来，未来很长一段时间内，“规模限额”仍是中央监管地方债的一个主要手段，财政部的调研意味着，今后很可能地方政府信用评级，将作为财政部分配发债额度的一个重要参考指标。

　　黎旭东也认为，财政部可能有这种打算，“但真正要深化改革的话，地方政府发债就不是一个审批的概念，而是一个制度规范的概念。首先就是要建立公开透明的全口径预算，没有财政数据的公开透明，市场无法评级，即使勉强评出来，也有很大的水分。”

　　他还强调，中央对于地方发债应该是宏观监控，实行报备制而不应该是额度审批制。

　　“地方政府什么时候需要发债，发多少，成本多少，财政部不可能一一掌握，如果由财政部审批必然导致大家跑部前进。”黎旭东称，“在体制机制还没建立起来的时候，需要中央有个额度限制。地方政府发债是一个市场行为，只不过举债主体一方是政府。”

　　虽然目前地方自行发债已在六省市试点，但要在全国铺开并赋予地方更大的自主权还有待《预算法》的修改。

　　中诚信高管对此非常关注，“地方政府发债首先要看《预算法》的修改，看它允许发到哪一级政府。如果仅仅允许省一级，大家可以评的也没有多少家。如果允许县一级的，那市场空间就大多了。”