深化国资改革三问：如何实现从管企业到管资本转变

　　近期，上市公司格力电器和中国石化双双发布公告，前者表示控股股东格力集团将剥离格力地产，并公开转让集团不超过49%的股权以引进战略投资者。后者表示将在油品销售业务板块引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，社会和民营资本持股比例上限为30%。

　　格力集团和中国石化分别是地方国企和中央企业中的代表，此举标志着发轫于去年末的新一轮国资国企改革正在持续深入。改革千头万绪，重点是找准牵一发而动全身的关键环节。对此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)有明确表述：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。”

　　“管资本”和“管企业”有何不同

　　从“管企业”到“管资本”，是本轮国资国企改革的最大亮点之一。“政府只有从管企业中脱开身来，转为管资本，才能专注于国有资产投资回报率的提高。”中欧国际工商学院教授王建铆说。

　　“管资本”属于国资改革的范畴。虽然国资改革和国企改革经常相提并论，但两者有区别。东方证券首席经济学家邵宇指出，国资改革以推进资本化，发挥主导作用为方向。国企改革以推进市场化，激发竞争活力为方向。

　　“以国资改革带动国企改革作为核心，从过去管国有企业为主向管国有资本为主转变，更好体现国有资本出资人的角色。”去年年末公布的上海“国资国企改革20条”，凸显了“管资本”在深化国资改革中提纲挈领的作用。

　　“管资本”和“管企业”到底有何不同？过去谈到国资监管，有一个原则叫“管人管事管资产”。很多国企高管人员的任命、重大投资决策的拍板以及企业经营指标的确定和考核，国资委都有很大的话语权。未来如果以“管资本”为主，情况将发生很大变化。

　　国务院发展研究中心国有企业研究室原主任张政军表示，在“管资本”的定位下，国资委行使出资人职责，需要按照法律规范和符合公司治理原则的股东定位来开展。具体表现为：凡属于董事会的权责，交给董事会行使。国资委在股东大会或股东权限范围内决定董事会成员的选任、考核、薪酬，企业战略、投资、财务绩效以发挥知情、监督、评估等作用为主。简言之，国资委将以真正的股东身份来行使股权。

　　上海市主要负责人指出，“管资本”应该做到“管多、管少、不管”并举：凡和出资人有关的事情，都要严格管起来，少管企业人事，不管企业内部事务。

　　当然，在政府抽身“管资本”的时候，国有企业需要完善董事会建设。很多国有企业虽然试点建立董事会，但由来已久的“一把手负责制”并没有彻底改观，没有真正形成董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司治理结构，董事会被外界诟病为“花架子”。

　　在完善董事会建设上，混合所有制将起到不小的促进作用。不同所有制的资本混合后，必然会在董事会上派驻自己的代表，从而使董事会的职权落到实处。

　　“管资本”如何实现

　　相比“管企业”，“管资本”看上去更简单了，实际上难度更高了。如何有效地“管资本”，是国资监管工作的一大课题。

　　对此，《决定》指出，“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”

　　国有资本运营公司、国有资本投资公司将是“管资本”的重要实现形式。张政军认为，国有资本运营公司的定位应该是“进退和调整”；国有资本投资公司的定位应该是“投资为主，发挥控制力和影响力”。属于公共服务或自然垄断领域的企业，资本运营特征不强，可由国资委直接行使所有权监管。凡属特定功能、战略重要和完全商业竞争等类别的企业，都可以纳入到国有资本投资、运营公司的范畴。

　　其实，在目前的国资管理体系下，已经涌现了一些国有资本运营公司、国有资本投资公司。前者如中央企业里的中国国新控股有限公司，地方国企里的上海国盛集团、上海国有资本管理公司，后者如中信集团、光大集团等。按照《决定》，今后会有更多的国资运营、投资平台出现。

　　国资委研究中心研究员许保利指出，建立国有资本运营、投资公司，可以带来两方面的变化：一是提升国有企业的治理水平。有了国资运营、投资平台来专持国有股权，有利于推进国有企业的股权多元化，建立有效率的董事会。二是提高国有股权的流动性。国有资本运营、投资公司可以通过对持股企业股权的增减，实现股权在各国有企业间的重新配置，使国有股权流动起来。通过流动，既实现了国有资本的布局调整，又促进了国有资产的保值增值。

　　在此方面，比较典型的案例是新加坡淡马锡公司。有统计显示，淡马锡一度持有新加坡10家最大企业中7家的股权。近20年来，淡马锡的年化回报率达到14%。虽然中国企业不大可能照抄淡马锡的模式，但很多理念却是相同的。

　　国资委如何转变职能

　　从“管企业”到“管资本”，意味着国资委的定位和职能都要发生转变。

　　国资委副主任黄淑和近期撰文指出，要积极探索“以管资本为主加强国有资产监管”的新模式和新方法。国资委要落实好出资人职责，不干预企业具体经营活动，不侵犯企业的法人财产权和经营自主权。

　　黄淑和表示，下一步国资委将研究自身的职能定位、监管方式和监管措施，及早启动国资监管法规、规章、制度的修订完善工作，按照法律赋予的职能和“管资本”的规律办事，充分尊重企业市场主体地位。

　　在民生证券研究院副院长管清友看来，如果把目前的国企比作“运动员”，国资委比作“裁判员”和“教练员”的话，新一轮国资国企改革启动后，国资委的“裁判员”职能将进一步厘清，而国有资本运营、投资公司会成为相对独立的“教练员”。至于国企这个“运动员”，将引入市场化手段来激发其竞争活力。

　　张政军指出，未来对于被纳入到国有资本运营或投资公司的国有企业，国资委只对前者行使出资人职责。国资委的监管重点，将集中到公司法、国资法明确的股东基本权责，以及《决定》所明确的方向上。这包括分红权利，资产变更监督或决定权，企业合并、分立、破产决议，资产和财务信息知情及监督，等等。

　　此外，国资委还需要牵头组织或参与制定国家在所有权方面的政策。包括国有企业功能定位、国有资本目标和国有资本布局规划等。

　　专家认为，如果国资委转变职能，国资委的“管人”职责仍将是考察任免、考核及薪酬决定，但决策范围应收缩到真正属于股东大会或股东的权责之内。对于那些一般竞争类企业，总经理的任免权应交由董事会行使。对于这一点，黄淑和透露，今年国资委将从直接管理的中央企业中选择几家开展由董事会直接选聘和管理经理层(包括总经理)的试点。(记者 何欣荣)