中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文：发挥财税政策激励作用 加快发展第三支柱养老保险

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文日前接受中国证券报记者专访时表示，能否将第三支柱养老保险发展起来，税收政策的运用与设计是关键因素，其中，资本利得税政策的出台和建立至关重要。同时，我国应建立基金积累型信托制度。“十四五”期间最关键的是要把第三支柱养老金2.0版启动起来，尽快公布实施方案。

　　基本养老金制度发挥重要作用

　　中国证券报：当前我国养老金体系的基本状况如何？如何评价目前的养老金体系？

　　郑秉文：改革开放40多年来，我国的养老金体系主要集中在发展第一支柱基本养老金制度上，现在看来，这个政策是非常正确的。

　　我国1991年发布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》到今年正好30年了。30年来，第一支柱养老金制度从无到有，从小到大，为国企改革、经济体制改革、保障民生、反周期操作等都发挥了巨大作用。没有这个基本制度，就不可能有社会主义市场经济的今天。比如，农民就不可能从土地上解放出来变成农民工，没有农民工就没有城镇化的快速发展；国企就不能从“企业办社会”的沉重包袱下解放出来，就不能从计划经济体制的行政附属物变成参与市场竞争的市场主体；广大的民营企业就不可能如雨后春笋成为吸纳劳动力的主体和推动市场经济发展的主体；城镇“富余”劳动力就不能从“单位”中解放出来成为全国劳动力市场的一个市场要素，没有自由流动的劳动力市场就不可能建立社会主义市场经济。所以说，基本养老金制度为建立市场经济提供了基础条件。

　　我国的改革开放是从经济体制改革开始的，但是，它必须要伴随着“社会体制改革”，而养老金体系的改革就是社会体制改革的一个重要标志。回过头来看，几乎所有转型经济体的情况也都差不多，在经济体制改革过程中，社会体制都相应动了起来。对我国来说，经济体制改革成功了，取得了举世瞩目的成就，这从一个侧面证明了我国的社会体制改革也是成功的。否则，如果社会体制陷入被动，经济体制改革就不可能完成，社会主义市场经济就建立不起来，养老金制度转型在其中发挥了巨大作用。

　　创设长期资本推动技术创新

　　中国证券报：当前我国养老金体系发展不平衡、不充分的症结主要在哪？

　　郑秉文：改革开放至今，我国养老金体系发展不平衡和不充分的最突出表现就是在多层次和多支柱方面失衡。基本养老金很庞大，无论从覆盖面还是支出规模，不论是基金结余还是社会影响力，基本养老金的作用是毋庸置疑的，但它存在的诸多问题中最突出的是“一柱独大”，在多层次或多支柱方面严重失衡。第二支柱发展很不充分，第三支柱缺位，这个问题十分迫切。所以，中央强调“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系”是十分及时的。

　　首先，“一柱独大”的现象是历史的必然，其他转型经济体的情况也都差不多，这是社会体制改革支撑经济体制改革的一条捷径。当经济发展到一定水平，建立多层次和多支柱养老金体系也是社会体制改革的必然要求。

　　其次，未来我国有可能进入世界银行划分的高收入国家行列。高收入国家目前可分为专属资源型高收入国家，例如，石油输出国等。还有一类就是创新型的发达国家，创新型高收入国家的养老金体系不仅是一个民生制度安排，也是经济制度安排的一部分。养老金作为长期资本是国家创新体系的一个组成部分，是可创造社会财富的长期资本，是可推动技术创新的长期股权资金，在某种程度上可为解决“卡脖子”技术等作出不可替代的特殊贡献。说“不可替代”是因为它是市场推动创新的重要源泉，与财政投入形成互补。让市场去寻找、培养“独角兽”，有了长期资金就有了可持续性，可有效遏制部分“骗补”的市场欺诈行为。建立创新型国家是必由之路，而创设长期资本则是必经之路。

　　中国证券报：我国养老保障体系第二、三支柱与发达国家的差距有多大？

　　郑秉文：我国养老保障体系第二、三支柱与发达国家的差距较大，不是几年就能赶上的。相比美国2019年的数据，2019年美国第二、三支柱养老资产合计32.3万亿美元，占美国GDP的149%。美国三个支柱养老金资产总计35.2万亿美元，相当于当年GDP的162%。相比之下，2019年中国的第一支柱养老金为6.3万亿元，仅占GDP的6.4%；第二支柱养老金2.5万亿元（企业年金1.8万亿元，职业年金0.7万亿元）；第三支柱税延型商业养老保险试点只有几亿元保费收入，同为第三支柱的“自我试点”的养老目标基金因没有赋予税优政策，不能锁定退休日领取，本质上仍是普通公募基金，按国际惯例也不能纳入到统计范围之内。所以，我国第二、三支柱养老金合计2.5万亿元，相当于GDP的2.5%。同时，我国还有一只“全国社保”养老储备基金2.1万亿元（去重后）。因此，我国的所有各类养老金总计约为11.6万亿元，相当于GDP的11.7%。

　　美国第二、三支柱养老金丰富多彩，各种类型的计划多不胜数，可满足不同层次的需求。例如，第三支柱目前是11万亿美元，它可分为传统账户、罗斯账户等。第二支柱有21.3万亿美元，其中，401（K）计划6.2万亿美元，其他DC型计划2.7万亿美元，DB型计划3.4万亿美元，州立和地方公务员和公职人员养老金计划4.8万亿美元，联邦政府DB型计划1.9万亿美元，其他年金型养老金2.3万亿美元。

　　判断是否成为养老金大国的一个通行标准是看第二、三支柱养老金占比的指标。一是第二、三支柱养老金占各类养老金比重情况。美国第二、三支柱养老金资产占各类养老金的92%，我国各类养老金（含全国社保基金）是11.6万亿元，第二、三支柱占比为22%。二是第二、三养老金占GDP的比重。美国第二、三支柱养老金占GDP的149%，中国的第二、三支柱占2.5%。三是第二、三支柱养老金人均领取情况。中国全国养老金领取者总计2.83亿人，人均第二、三支柱养老金平均为8833元，与美国差距较大。

　　尽快启动第三支柱养老金2.0版

　　中国证券报：“十四五”期间，推动第三支柱养老金发展，最为关键的因素有哪些？

　　郑秉文：2018年5月份试点的个人税收递延型商业养老保险是我国第三支柱养老金的1.0版本。这个版本的个人养老金从金融产品上看只覆盖商业保险，税优比例较低，制度设计复杂，牵涉到个人必须要有单位予以配合，所以效果一般。但这毕竟是第三支柱养老金的一个开端，是经历了2007年至2018年十一年努力的结果，很有意义，是一次重要探索。

　　自从几个月前有关部门连续提出“规范”发展第三支柱养老保险以来，即将公布的第三支柱养老金成为2.0版本。首先，这个制度的主要特点是超越了1.0版本的商业养老保险，覆盖银行理财产品和公募基金，账户持有人的产品选择范围放宽了，可满足不同风险偏好。其次，税优载体是个人账户，不管如何配置资产，税优都是通过个人账户实现的，而不是通过金融产品和金融行业来“指定”的。对“上架”的合格产品，只要进入个人账户就可实现税延的目的。再次，个人账户平台也跨越了不同金融行业。这对建立账户的居民来说减少了不少麻烦，不必建立多个账户，提高了制度的可及性，真正体现了“放管服”。

　　我认为，“十四五”期间最关键的是要把第三支柱养老金2.0版启动起来，按照制度设计让它运行起来。在运行过程中“边干边学、边干边改”，尽快发现问题，尽快解决问题。第三支柱的建立应该加快速度，实际上1.0版本从2007年提出到2018年试点已经过去11年，从1.0版本在三地试点到现在也有一段时间，所以，应尽快公布实施方案，在“十四五”期间让它先运行起来。

　　中国证券报：推动第三支柱养老保险建设，应如何发挥财税政策的激励作用？还可以从哪些方面加大政策支持力度？

　　郑秉文：能否将第三支柱养老保险发展起来，税收政策的运用与设计问题是关键因素。从税收政策的“运用”来看，要提高激励性。比如，税收比例要比1.0版本提高一些为好，否则，税延比例太低，作用就大打折扣。能建立第三支柱的群体一般都是收入较高的群体。如果收入十分有限，缴纳完五险一金低于5000元的个税起征点了，那么，个人就没有动力建立第三支柱，没有享受到税延的政策红利。这么算下来，收入低于1万元的群体就没有条件建立第三支柱。对收入高的群体来说，税延比例如果太低，这个群体积极性也不会很高。所以，税延比例应该高一些，给不同群体更广阔的选择范围，让那些收入高的群体有积极性去参与。

　　长期看，还涉及到税收政策的设计和改革取向问题。资本利得税政策的出台和建立至关重要。虽然我国住户储蓄率在全球名列前茅，但如果没有资本利得税的外部“压力”，90万亿元的银行存款“搬家”到第二、三支柱养老金是难以实现的。“场外”的证券交易环境是“免除个税”，而养老金账户里的“场内”交易只是“个税递延”，“水位”还是高于“场外”。在“水位落差”是“倒挂”的条件下，储户没有动力将其银行存款“转换”到养老金账户，现金存款不可能从储蓄账户“挤压”到养老金账户。因此，从银行存款到养老金的转变，既是社会财富形式的转变，也是财富管理方式的转变，本质上讲更是财税体制的转变。这就是建立资本利得税的重要意义所在。

　　建立基金积累型信托制度

　　中国证券报：在助推完善多层次、多支柱养老保险体系过程中，资本市场应发挥什么作用？

　　郑秉文：多层次、多支柱养老金体系与资本市场的关系是互动的关系。如果养老金不用于投资，就不用建立第二、三支柱，因为第二、三支柱最好要建立基金积累型信托制度。我国应建立基金积累型信托制度，就必须要投资，养老金制度离不开资本市场。

　　另外，资本市场更离不开养老金。凡是没有养老金的资本市场，肯定是不成熟不稳定的资本市场；凡是养老金大国，必定是资本市场十分成熟的国家。这就是为什么监管层提出“加快养老保险第二和第三支柱建设，推动养老基金在资本市场上的占比达到世界平均水平”的主要原因。如果第二、三支柱养老金规模很小，养老金在资本市场上占比就不可能达到世界平均水平。养老金这类长期资金进入资本市场，它就能变成可以创造社会财富的生产要素，可以成为股权资金，提高股权投资比重，激励技术创新，降低债权资金占比，也有利于供给侧结构性改革。