多管齐下 推进环境保护财税体制改革

　　□中国财政科学研究院副研究员 赵世萍

　　随着环境保护地位的提升，我国的环境保护财税政策也逐步建立和完善，并在支撑生态文明建设中发挥着重要作用。环境保护财税政策涉及财政支出政策与环境相关的税种和税收优惠政策以及环保税等多个方面。目前我国环境保护财税政策体系基本形成，环保财政支出力度逐年加大，环境税收政策也不断完善，并在环境税费改革上取得实质性突破。但是当前我国在明晰中央和地方环境事权，建立环境保护财政支出政策长效机制以及完善环境税收体系等方面，仍有许多工作要做。

　　科学划分相关主体责任

　　笔者认为，要科学划分政府间环境事权与支出责任。

　　首先，理清政府间事权和职责。我国的环境保护事权主要有：独立承担事权、共同承担事权、上级政府委托性事权。依据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出的“适度强化中央事权，逐步减少中央与地方共同财政事权”的要求，各级政府的事权尽可能由本级政府承担，减少共担事权，逐步改变中央下指令，地方执行的情况。

　　其次，细化各级政府的事权与支出责任。政府环境保护事权与支出责任的设定应该具体化，在实际工作中才有可操作性。应尽快制定事权清单和与之对应的支出责任清单，同时环境保护事权清单应按照中央、省、市县三级来编制。

　　此外，清晰划分政府间事权和支出责任后，如何使各级政府有充足的财力履行相应的支出责任，也是改革的难点问题。现实中政府间支出责任划分与财政收入划分无法完全匹配，需要通过转移支付制度来弥补其财力缺口。从这个角度看，政府间支出责任划分改革应与转移支付制度改革联动进行。

　　建立完整的环境税收体系

　　随着环境保护税的开征，我国环境税收体系已经基本建立。但是在环境保护专门性税种的设立、与环境相关的一般税种及税收政策的完善等方面，仍有很多工作要做。

　　第一，逐步完善环境税制度。从发达国家成熟的环境税体系看，环境税应包括排污税、污染产品税、生态补偿税和环境收入税等。从促进环境保护的角度而言，我们应尽快完善环境税制度。同时，仅就目前施行的环境保护税而言，也仍有提升空间。当前的环境保护税目只包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，税目范围过小，应进一步拓宽征税范围，还应考虑将二氧化碳和挥发性有机物等纳入征税范围。可以考虑适当提高税率，以此促进污染企业转型，增强环境企业环境创新动力，使环境保护税发挥其应有的作用。同时还要强化部门之间的协作机制。

　　第二，进一步完善与环境相关的一般性税种。我国的资源税、消费税等与环境相关的税种，虽历经多次改革与调整，这些税种的环境保护功能增强，但是仍有优化的空间。一是进一步扩大征收范围，二是适度提高税率，三是整合相关税种。

　　第三，调整和完善相关的税收优惠政策。进一步扩大对节能环保产品的生产、使用者的优惠范围和优惠力度，适当简化流程，创新优惠方式。

　　创新和完善政策体系

　　近年来，虽然国家加大了对环境保护的扶持力度，但还是不能适应生态文明建设的需要，仍需完善财政支出政策、创新支出手段。一是建立稳定的财政支出增长机制。我国应结合经济社会发展情况和环境保护的需要，通过制定相应的条例、政策、规定等方式，对与生态环境相关的支出比例进行硬性约定。二是创新财政投入手段。可以综合运用财政预算投入、环境补贴、贴息、环保基金等形式，最大限度地发挥财政资金的效益。三是完善政府绿色采购制度。逐步完善政府绿色采购的法律法规和制度保障体系，通过制度化的政府绿色采购，发挥政府的示范引领作用。四是探索建立多元化投入机制。支持和鼓励社会资本投入环境保护领域，积极推进环保PPP与第三方治理模式。

　　此外，政府应将生态环保目标落实到预算资金的安排之中，强化财政预算绩效管理在生态环境上的刚性约束。一是将环境保护预算绩效管理贯穿于预算的编制、执行、监督全过程。二是构建科学合理的环境保护预算绩效指标评价体系，确保资金使用效率的最大化。三是建立生态文明预算绩效管理的保障机制。生态环境预算绩效管理需要多个部门甚至全社会的参与，必须发挥各个部门的职能作用，建立部门之间的联动机制。