证监会持续完善基础制度 抓紧推动上市公司监管条例制定出台

　　证监会上市部主任李明9月6日在“2021年金融街论坛系列活动——第三届西城区企业上市主题交流活动”上表示，2020年10月，国务院印发了《关于进一步提高上市公司质量的意见》（以下简称《意见》），对提高上市公司质量作出全面系统、有针对性的部署安排。近一年来，提高上市公司质量工作初见成效，符合预期。具体体现在提高上市公司质量共识充分形成，上市公司发展势头保持强劲，突出问题显著缓解，常态化退市机制加速形成，严厉打击违法违规行为机制逐步健全。

　　他透露，下一步，证监会将通过加速推进《上市公司监督管理条例》（以下简称《条例》）制定、提高上市公司治理水平、健全上市公司ESG信息披露制度等基础制度建设，进一步推动提高上市公司质量。

　　制定条例时机基本成熟

　　李明表示，早在20世纪90年代中期，《条例》即已开始起草，但至今尚未正式出台。这段时间以来，证监会认真总结了经验教训，总体认为，经过多年积累探索，制定《条例》的时机已经成熟，并且已成为当前市场的迫切需要。

　　他说，长期以来，对违法违规行为打击不够、提高上市公司质量方式不足，是市场反映的强烈诉求。尤其是近年来，各方对提高上市公司质量期盼更大，对防范化解上市公司风险要求更高，现有规则在提高质量、风险处置等方面缺乏有力支撑。业内普遍反映，在现有规则基础上“缝缝补补”已难以取得突破。具体来讲，公司法主要面向一般的有限责任公司和股份有限公司，基本原则之一是公司自治，没有授权证券监管部门对上市公司进行监管的职责，出现争议问题通常提交法院进行解释、裁决。但是对于上市公司而言，其公众属性更强，风险外溢性更强，需要更加系统细化的规则供公司遵循，出现争议也需要证券监管部门及时行动，及时避免损害中小投资者利益。证券法虽授权证券监管部门对上市公司的证券业务活动进行监管，但其主要规范证券发行和交易活动，在其法律框架下需要围绕这一行为展开对市场主体的规范，涉及上市公司的主要是信息披露，没有对上市公司自身的组织和行为进行全面规制。证券监管部门尽管已基本建立起一套包括信息披露、公司治理、并购重组、退市等在内的监管规则体系，但由于位阶较低，立法上存在限制，执法上也缺乏威慑力。

　　他指出，经过30年的发展，上市公司监管积累了大量鲜活的经验和教训，监管理念、制度、方式基本成熟定型，尤其是《意见》发布后，社会各方对制定《条例》的认识总体趋于一致，当前制定条例的时机基本成熟。目前证监会正在抓紧推动出台《条例》。《条例》作为上承两法、下接证监会规则的行政法规，不追求“大而全”，立足于监管法的定位，重在规范上市公司监管面临的突出问题，解决上市公司监管的难点、痛点，进一步加强对上市公司及相关主体的监管。

　　提升治理水平 促进规范运作

　　李明指出，提升治理水平、促进规范运作，是提高上市公司质量的基础。下一步，证监会要从加强监管、优化机制、倡导先进等方面，推动上市公司建立规范治理的长效机制。

　　具体来看，一是督促问题整改。最近一轮自查发现了一些亟需整改的问题，包括控股股东和实际控制人行为不规范、董监高履职能力和水平有待提高、公司透明度有待进一步提升、内部控制制度执行不到位等。后续，证监会将督促公司“分类分阶段”整改上述问题。

　　二是加强治理研究。上市公司是现代企业制度的示范样板，为治理实践提供了最直接、厚实、生动的样本。同时，上市公司治理与一般公司不同，其独特的公众属性，决定了信息不对称、股东地位失衡、代理加剧等问题更加突出。此次自查，证监会掌握了第一手的上市公司治理运作状况，后续将加强对自查结果的应用，为健全中国特色社会主义市场经济条件下的公司治理学理研究提供素材，为公司法修订、《条例》制定、公司治理监管规则的完善提供依据。

　　三是倡导最佳实践。在上市公司治理专项行动方案中，提出“开展公司治理最佳实践评选活动”的工作措施，证监会将总结优秀案例和经验，对在治理结构、决策机制、内控规范、投资者关系等方面实践良好的标杆公司进行宣传，发挥示范治理模式引导作用。

　　健全ESG信息披露制度

　　“近期，社会各界对环境、社会责任和公司治理（ESG）的关注度明显上升，呼吁日益强烈。”李明指出，ESG概念有利于企业与社会协调发展，符合新发展理念。去年底，证监会上市部已开始着手对ESG、“双碳”等进行深入研究，目前已取得了阶段性成果。

　　李明着重分析了ESG的六方面问题。第一，ESG属于投资理念还是监管理念的问题。ESG理念兴起于投资领域，逐渐成为评价企业非财务价值的标准。相对应的，其是否应当成为证券监管的理念，需要理论研究和实践验证。第二，ESG属于法定披露信息还是自愿性披露信息的问题。法定信息披露有“重大性”的要求，需要具备“影响证券价格”或“影响投资者决策”的标准，ESG信息是否符合这一标准，需要充分考虑。第三，如纳入法定信息披露，是否需要遵守信息披露的真实、准确、完整的要求。由于ESG模型、方法和指标建立在许多假设基础上，信息存在不确定性。在公司信息披露不够完整、准确下，如何认定公司的违法行为和法律责任，需要深入论证。第四，西方市场对ESG披露内容和关注点与中国的文化背景、道德伦理、传统习惯的差异如何平衡。第五，ESG信息需要单独披露还是作为年报的一部分披露的问题。如果单独披露，如何理解年报作为反映公司全面信息公告的完整性。第六，ESG信息是否需要第三方认证的问题。这需要考虑第三方认证与上市公司法定披露在义务和责任上的关系。

　　“ESG概念从提出、接受、落实到形成规则体系，是一个漫长而艰巨的过程。总之，我们对ESG信息披露既要积极，还要慎重，要借鉴国际最佳实践，充分考虑我国国情和发展阶段，按照社会主义核心价值观的要求，遵循新发展理念，积极稳妥地研究解决上述问题。”李明指出。