公办养老院改革：不是为解决“一床难求”
唐 钧(中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任)
近日里，北京市为推动老年服务机构的发展，发布了包括《北京市养老机构公建民营实施办法》、《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》和《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》三个配套文件。针对北京市民政局这些新政策，有媒体提出质疑：“北京公办养老院逐步民营化，能解决‘一床难求’吗？”
公办养老院“一床难求”，素来为公众所诟病。但是，一床难求仅是个表面现象，其背后隐藏着的不公平才是问题的实质。所以，要弄清事情的全部真相，须得先探求为什么公办养老院会一床难求？
诚如一些专家所述，公办养老院是从计划经济时期专为城镇中“无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶养人”的“三无老人”服务的社会福利院发展而来的。但是，到了20世纪80年代以后，因为大多数城镇老人都有了“退休金”，即使是孤寡老人，也不至于“没有生活来源”，“三无老人”急剧减少。于是，城镇的社会福利院开始向社会开放，利用空余床位，吸收一部分老人自费入住。当时选择自费入住的老人较少。到了90年代中期以后，因为人力资源的流动性进一步加大，老人自费入住老年服务机构的需求也随之增长。民政部门应市场需求，新建了一批养老院。有些乡镇社区办的养老机构，也尝试向社会开放。但是，要靠政府投资建养老院来满足不断增长的社会需求，肯定是难以奏效的。所以，民营养老院应运而生，而且发展得较快。
老年服务机构的公办、民营“双轨制”，使得原来潜藏的不公平显性化了。须知，公办养老院大多是事业单位，除了场地、设施均为政府投入之外，每年还能得到政府的财政拨款支持。所以，老人只要能入住“价廉质优”的公办养老院，就享受了这一块福利补贴；反之则不得。对同样有入住需求的老人，因为有公办和民营的差别，享受的待遇显然是有差别的。这种差别造成的不公平，就是公办养老院一床难求背后的秘密。
上个世纪90年代末，民政部门也看到了公办养老院的弊病，曾经下决心转向发展民营机构。但是，近年来，因政绩或经济利益的冲动，使得很多地方政府再也按捺不住，竞相拨款划地，兴建公办养老机构，而且不顾客观规律，动辄成千上万张床位的规模。
“双轨制”造成的不公平，显然影响了民营老年服务机构的发展。民营机构从房租到设施、设备的投入再到人工成本的开支，所有的经费基本上都来自于服务收费。所以，在价格上通常会比公办机构高出一块。由于价格上的差别，所以老人除非万不得已就不会选择民营机构。这也使得民营养老院空床率较高，造成了资源浪费。
因此，老年服务机构的改革，目标并非是要解决“一床难得”的问题，而是要使公办、民营的老年服务机构在同一起跑线上去竞争。公办养老院“先天”已经得势得益，政府没有必要再给予特别的财政补贴。将其推向市场，其实反而能够更好地发展。当然，这样的转型也毋需一蹴而就，可以给出一定的年限，每年削减一部分财政补贴，逐步归零，最终完全按市场规律办。养老服务领域改革的结果，应该是没有公办、民营的差别，都到市场上去竞争。政府则将财政经费支持经营得当的老年服务机构，培育出一批专业性很强的“服务运营商”。老年服务机构都按“中档设施、小型适用，专业水准、优质服务”的原则去办。服务对象则可以自己挑选机构，支付能力差的政府给予补贴，没有支付能力的政府直接买单。
