地方财政挤水分的三个关注点
杨志勇
最近,内蒙古自治区财政收入挤水分引起社会高度关注。此前,较大幅度挤水分的省份只有辽宁。其他省份可能也有类似问题。审计署2017年12月公布的2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果显示,云南、湖南、吉林、重庆4省份的10个市县(区)虚增财政收入15.49亿元。
关注点之一:地方财政收入到底有多少水分?要回答这样的问题并不容易。财政数据是层层统计,并最终需要通过审计,按正常情况,财政收入都应该是真金白银,造假并不容易,但从已经披露出来的信息来看,确实有些地方财政通过“空转”虚增财政收入。造假都是有规律可循的。鉴于某些财政支出只是“空转”的收入返还,审计时需要结合财政支出科目进行。重点分析项目支出的决策依据,特别是其中与特定企业相关联的部分。只要采取积极有效的措施,加强地方财政预算执行情况自查,并进一步加强财政收入审计,水分是可以挤出来的。水分多少不能靠猜。只有夯实财政数据的基础,才能对地方财政收入的“水分”作出合理的判断。对地方财政收入数据需要有全局判断。各地财政收入形势不同,有的地方可能存在的不是水分问题,而是最后确认的地方财政收入少于实际应计收入。这种情形可能发生在那些财政实力强的地方。担心未来财政收入增长乏力,而将本来应该在当年体现的地方财政收入推迟到未来年份实现,就会是这种结果。因此,关心地方财政收入的水分问题,更合理的做法应该是关心地方财政收入的准确性问题,以挤水分为契机,提高地方财政收入数据的准确度才是应有的选择。
关注点之二:收入虚增之后的地方财政行为会有什么变化?虚增之后的地方财政收入如果通过收入返还(财政补贴、专项奖励等)给提供收入的企业,那么收入虚增看似不会带来地方财政支出的实际增加。但是,收入虚增还是会影响地方预算支出安排。收入总体规模的扩大,会带来某些项目支出规模的实质性扩大。收入规模上去了,教育支出岂有不增加之理?其他和人民生活密切相关的支出相应扩大,也是自然而然的事。内蒙古地方财政收入挤水分之后,包头市和呼和浩特市的地铁项目受到影响,可以提供一个例证。超越实际财政收入水平的支出可能大大增加地方财政风险。不少地方建设支出依靠各类债务融资,地方债风险可能需要重新审视。地方财政收入的多少与地方偿债能力密切相关。过高估计收入规模,意味着高估地方财政偿债能力,这可能贻误防范地方债务风险的有利时机,给地方财政乃至国家财政带来不可估量的损失。
关注点之三:地方财政收入水分的形成机制是什么?地方财政收入往往是一地政绩的重要指标。地方官员有增加财政收入的内在冲动。只要没有相应的惩罚机制,一些地方官员就可能虚增财政收入。地方财政收入越多,意味着财政收入“任务”完成越好,对于一些经济相对落后的地区来说,可能因此获得上级更多的奖励性转移支付。也就是说,越多的地方财政收入,可能带来更多的地方政府可支配财力。为了有看上去更多的地方财政收入,地方政府官员也是拼了,但虚增收入仅依靠某个人的力量是难以做到的。它一定是内部控制系统失效的产物。虚增地方税收入,需要虚构交易,例如所谓的不动产重复交易,不同利益出发点的经济主体为了一个可能给不同经济主体带来不同收益的交易行为而“配合”,是不容易做到的,而且本来也很难隐藏得住。虚增来自企业的财政收入之后要通过财政支出安排才能返还给企业,这需要“操纵”预算支出安排,这也不是一个人就可以做到的。应对之策无非是让内控系统真正发挥作用。内控系统的健全,说到底是一个国家治理的现代化问题。地方财政收入虚增问题的根本解决,需要加快建立现代财政制度,实现财政治理的现代化。为此,一是要合理评价地方财政收入指标,并不是收入越多政绩越大;二是要加强预算管理,有效的预算管理将让所谓的地方财政收入返还很难进行,将从根本上解决上述的虚增来自企业的财政收入问题;三是加强程序控制,让各类可能虚增地方财政收入的虚构交易无法进行,让每个人都对自己的不当行为承担必要的责任。
