财政部就资源税法征求意见 水资源税立法条件尚不成熟
本报记者 王尔德 北京报道
11月20日，财政部和国税总局发布《资源税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。
两部门提出，考虑到资源税改革已全面完善了税制要素、健全了征管措施、优化了税收制度，可保持改革确定的税制框架和税负水平基本不变，全面实行从价计征方式，将改革成果上升为法律。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对21世纪经济报道记者分析，《征求意见稿》确定的征税对象为矿产品和盐这两类矿产资源，而不包括生态资源，范围相对狭窄。《资源税法》应放在生态环境资源这样大的范畴下进行统筹考虑。
目前，《资源税法》已经纳入十二届全国人大常委会的立法计划，且为一类立法项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。
全国人大的一位工作人员对21世纪经济报道介绍，目前《征求意见稿》只是由相关行政部门征求意见，下一步可能会由国务院法制办征求意见，在国务院常务会议通过之后再提交人大常委会议。能否在十二届全国人大常委会任期内提交，主要看各方的反馈意见。
征税对象不包括各类生态空间
资源税改革已有二十多年历史。
1993年12月，国务院发布《中华人民共和国资源税暂行条例》；自2011年11月起，我国陆续实施了原油、天然气、煤炭等资源税从价计征改革。自2016年7月起全面实施改革，对绝大部分应税产品实行从价计征方式，建立了税收与资源价格挂钩的自动调节机制，增强了税收弹性。
统计资料显示，1994年至2016年，全国累计征收资源税7972亿元，年均增长14.8%，其中2016年征收资源税951亿元。总的看，资源税制度已比较规范和完善，制定法律的条件已基本成熟。
党的十九大报告明确指出，“坚持节约资源和保护环境的基本国策”“推进资源全面节约和循环利用”。为了更好地发挥税收促进资源节约和环境保护的作用，必须加快制定资源税法，完善资源税法律制度。
目前的《征求意见稿》共19条，明确了资源税的纳税人为在中华人民共和国领域和管辖的其他海域开采矿产品或者生产盐的单位和个人，征税对象为矿产品和盐。
这一征收范围相对狭窄。此前十八届三中全会通过的决定提出，将资源税扩展到占用各种自然生态空间的要求，逐步将水、森林、草场、滩涂等资源纳入征税范围。
对此，两部门解释，根据党中央、国务院决策部署，自2016年7月起在河北省实施了水资源税改革试点，并将扩大试点范围。考虑到水资源税改革处于试点阶段，水资源税制度仍需通过试点探索和完善，目前立法条件尚不成熟。为保障征收水等资源税有法可依，《征求意见稿》规定，国务院可以组织开展水等资源税改革试点。
同时，对森林、草原等其他自然资源征收资源税的条件还不具备。
“目前这样的处理方式比较妥当，因为对各类生态空间如何定价，全球都未找到合适的公认的定价方法，到底是通过税法方式还是通过其他方式定价？谁来支付？这些问题需要进一步研究。”中科院科技战略咨询研究院副院长王毅对21世纪经济报道分析。
此外，在税率设计上，根据实际执行情况，《征求意见稿》除对个别税目的税率幅度适当调整外，基本维持了现行税率确定方式和税率水平，在《资源税税目税率表》中规定了各税目的固定税率或者幅度税率。
对规定幅度税率的税目，由省级人民政府提出具体适用税率建议，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
根据《资源税税目税率表》，原油和天然气的税率都为6%，煤的税率为2%-10%。
全面实行从价计征
《征求意见稿》明确了全面实行从价计征的原则。
具体来说，对绝大部分应税产品实行从价计征，对经营分散、难以控管的少数应税产品可选择实行从价计征或者从量计征，具体方式由省级人民政府提出，报同级人民代表大会常务委员会决定。
同时，《征求意见稿》基本延续了《暂行条例》和资源税改革政策规定，明确了4项减免税情形。
一是考虑到油气生产、运输过程中需耗用油气资源的工艺特点，对开采原油以及油田范围内运输原油过程中用于加热的油气免税；
二是考虑到深水油气勘探开发技术复杂、投资大、风险高，为支持深水油气勘探开发，从深水油气田开采的油气减征30%资源税；
三是考虑到衰竭期矿山开采难度大、成本高，从衰竭期矿山开采的矿产品，经国土资源等主管部门认定，减征30%资源税；
四是为提高资源综合利用率，从低丰度油气田、低品位矿、尾矿、废石中采选的矿产品，经国土资源等主管部门认定，减征20%资源税。
此外，国务院可以根据国民经济和社会发展的需要规定其他免征或者减征资源税情形，报全国人民代表大会常务委员会备案。
值得关注的是，《征求意见稿》提出，中外合作开采原油、天然气并缴纳矿区使用费的中国企业和外国企业，依照本法规定缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。
此前，早在2011年9月，国务院修改了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《中华人民共和国对外合作开采陆上石油条例》，规定对中外合作开采海洋和陆上油气资源不再缴纳矿区使用费，统一缴纳资源税。
同时明确，对2011年11月1日前已订立对外合作开采海洋和陆上油气资源合同的，继续缴纳矿区使用费，不缴纳资源税；合同期满后，依法缴纳资源税。
但是，由于矿区使用费设有起征点且费率低（约为1%），而油气资源税税率为6%，同时，对外合作开采油气资源合同期限较长（20年至50年不等），对2011年11月1日之前签订油气开采合同的中外企业与其他企业适用不同的税费制度，造成企业之间负担不公平，不利于促进公平竞争。
两部门解释，考虑到资源税法实施后，开采应税产品的单位和个人均须缴纳资源税，为保持税法的统一性和权威性，促进税制统一和税负公平，《征求意见稿》提出中外合作开采原油、天然气的中外企业，依照本法规定缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。
在资源税的归属上，财政部财科所所长刘尚希此前对21世纪经济报道解释，“资源税主要定位为地方税，对地方财政收入的影响，主要看地方的资源禀赋。”
他强调，资源税整体上是一个小税种，对地方财政收入影响不会太大，它更多的是发挥促进资源节约和环境保护的调节作用。
