北师范经济与工商管理学院党委书记沈越：强政府与中国模式
主持人 杨春学:
下面有请北师大经济管理学院书记沈越教授。
沈越:
我讲对体制方面一个现象的分析，题目是“强政府与中国模式”，当然与经济增长也有很大关系。改革开放30年的成果和现在经济中存在的问题，成也萧何败也萧何，都与此有关。讲几个问题：一是理论分析框架，政府形成及其强弱的经济学分析。二是中国强政府形成的历史分析。三是比较制度分析下的中国的强政府。四是中国强政府的表现。五是简要评价。
沈越:
我有一个看法，政府的产生是来自于政府提供公共品的职能。公共品有两个特性：使用不排他，这必然导致私人搭便车，社会需要这样的公共品，于是产生了政府。第二个原因是公共品使用不具有竞争性的特点，扩大公共品的消费不会增大成本，具有很强的外部正反映，如果采取公共提供方式可能比私人提供效率更高，如公共基础设施。社会对这类公共品需求与政府强弱密切相关，只有强大政府才可能提供更多这样的公共品，比如中国的“铁公基”。另一方面，提供了这些公共品又使政府变得更加强大，它是自我增强的机制。
沈越:
为什么中国历史上会形成强政府的传统呢？我认为主要是两大因素：一是几千年来的专制主义传统。二是社会主义制度的因素。关于历史因素，我又具体分为两个方面：1.农耕文明对水利工程的需求导致了对强政府的需要。因为水利工程是农耕文明的基本公共品，私人不愿提供也无法提供，必须依赖于强大的政府。所以说在数以千年的水利工程建设中形成了强政府传统，尤其是中国的地理环境决定了中国的水利工程，我们的母亲河工程特别大。中国历史上大型水利工程主要有三项职能：治水患，它是有纯公共品的性质，大禹治水给中国人留下来的不是“三过家门而不入”，而是建立了第一个专制主义的国家政权，就是在治水的过程中建立的。另外一个工程是用于灌溉，这不是使用不排他的，主要是使用没有竞争性的特点。第三是交通运输，搞漕运。
2.中国形成强政府的传统是抵御北方游牧民族对中华民族的侵扰产生的强政府的需求。抵御北方游牧民族的入侵也是一个公共品，中国历史上除了把游牧民族请到中原作皇帝的两个朝代外，历来抵御外族侵扰是一件关系到中华民族生存的头等大事。抵御外力的入侵也是一种纯公共品，需要政府动员强大的民力和财力完成，所以说助推了强政府的形成。原因是农耕文明虽然在经济和文化发展水平上要高于游牧民族，但是在军事力量上游牧民族是高于农耕文明的，除非冷兵器时代结束，热兵器时代情况会发生变化。
中国历史上农耕文明虽然很强大，但是它对付游牧民族的办法主要是消极防御。我总结了三种手段：修长城、和亲嫁公主、纳贡。十分罕见的就是有积极进攻的战略，这需要调动更大的人力和物力，在中国历史上没有几个皇帝做到了这一点。可能真正做到的是汉武帝，他采取了主动进攻的方略，但是需要的民力就更大，所以说到汉武帝时代，中国的专制主义就到了极点。好在汉武帝是一个明君，当把匈奴的威胁消灭了以后，下了“罪己诏”。
沈越:
第二个方面的因素，近百年来社会主义制度对强政府的影响。社会主义政治制度对强政府的影响。马克思在《法兰西内战》当中提出了新的社会主义高度赞扬的行政和立法权力合一的巴黎公社的经验，后来中国在实施过程中行政和立法权力分开了，但是分开的差别很大。实际上我们的立法机构没有太大的权力，西方国家如果政府没有得到法律授权，这个政府的功能基本是维持为公的。我们的政府行为通常不需要立法机构授权，当然这里不是讽刺我们的人大，我们的人大主要是帮助政府总结经验，有成功经验就立法。比如说涉及到经济最重要的方面——税收，上午郝教授已经说了只有15%是通过了人大立法。第二个原因是我们党的体制，是列宁主义的建党原则。列宁有一个很大变化是把马克思、恩格斯的社会民主党的那一套改了，民主集中制的核心是强调集中而不是强调民主，中国共产党长期实践中形成了一党领导多党合作的政治基础，这个政治基础使政府的政党基础、执政基础非常强大。这里有一个经验判断，政府执政能力的强弱是和一个国家政党的数量成反比，如果只有一党执政能力最强，如果两党其次，如果多党那就是“欧债危机”。
沈越:
社会主义经济制度对于强政府的影响也很大。主要有两条：一是国有经济控制国民经济的关键部门，二是计划部门对国民经济的管理和控制。社会主义对强政府的影响，我们采取的转型方式是渐进式的，传统体制不是简单地抛弃了而是扬弃了。一方面政治制度完整无缺的保留下来，只有在传统的政治制度不适应市场化改革的时候我们才做边界上的微调。另一方面从经济上讲，资源配置的方式虽然从计划转向了市场，但是传统计划经济条件下的强政府经济职能并没有随着市场化的转型而消失，因此中国形成了世界上独一无二的，也是史无前例的政府+市场经济的模式。
沈越:
这个模式强在哪儿呢？从两个角度来看：一、政府对制度建设上的功能和经济活动的功能。这两个领域里，政府在制度领域是通过制度政策或者体制政策，我们通常说的改革就是这个领域里的。再一个是通过过程政策，就是直接干预经济活动，比如说宏观的财政政策和货币政策。在制度政策里，我们可以把世界上的政府分为三类：1、维护功能；2、改造功能；3、创造功能。只有简单维护消极功能的政府作用是在“自生自发”的制度过度，所以它仅仅是“守夜人”，这个模式是英美理论，理论是亚当斯密在《国富论》中讲的“守夜人”。第二是具有改造功能，在怀疑自发市场经济体制的过度，政府除了维护自发形成的体制外，还具有改造这种体制的功能。这一说法是德国著名经济学家威廉·罗佩克，他他把英美模式称之为“野生植物”，他把德国的市场经济称之为“人工改良植物”，典型的模式就是欧洲模式。第三种情况，就是在自发的市场体制没有办法形成的国家比如说东亚，中国是最典型的。创造市场就成了政府的首要职能，在市场体制形成以后，这时候政府才谈得上维护和改造的问题。我们比照威廉·罗佩克的方法，我总结中国的模式就是典型的试管培育出来的市场机制，“人工培育植物”。刚才讲的是制度领域，我们的市场体制是小平同志南巡讲话以后，党的十四大确定了社会主义市场经济，中国才有了市场，所以我们说市场是由政府在试管里培育出来的。
沈越:
第二个方面，政府对经济活动的干预方面。政府可以干预需求和供给两个方面。首先看需求管理领域通过财政和货币政策紧缩或者扩张实行宏观经济的稳定。这个领域的干预是传统的西方国家所没有的，是凯恩斯革命，30年代大危机以后形成的，西方国家才形成的。这种干预的特点是什么？不形成新的供给能力，仅仅是通过扩张或者紧缩需求来自发形成，由企业投资和居民消费形成的供给能力保持一致，把它潜能发挥出来。
为什么西方国家干预危机以后它的经济复苏不行呢？它只能向市场注资，然后真正的经济恢复要靠企业的投资和居民消费，如果企业投资和居民消费起不来，量化宽松也没有用。但是中国不一样，中国还有供给管理的政策，通过政府直接投资或者激励民间投资形成生产能力。这个方式实际上是东亚创造的，日本在战后首创的产业政策，后来被“亚洲四小龙”学习，中国改革开放以后进一步发扬光大，日本就算是小巫见大巫了。基本特点是以发达国家经济结构为蓝本制定国民经济计划、产业政策，通过政府直接投资和鼓励民间投资创造新的生产能力，尽快实现赶超。所以，我们还可以从另一个视角，根据政府干预经济的力度，可以把政府干预经济政策分为积极的和消极的。所谓积极的政策，就是政府有明确的目标，并且有手段。比如说目标是社会主义市场经济。过程政策中有“国民经济翻两番”，“70年代时间达到中等发达国家的水平”。消极政策就是政府没有明确的既定目标，政府政策主要限于自发形成的经济秩序，比如制度政策方面“守夜人”的职能，政策过程中的稳定性政策。
沈越:
我以上所讲的内容总结为三大经济制度的比较，英美模式是消极的“守夜人”职能，欧洲大陆国家制度政策相对积极，除了维护市场秩序以外还要改良市场秩序。东亚国家是主动的、积极的创造市场的功能。过程政策，30年代经济危机以后，西方国家开始有。在亚洲国家，尤其在中国，在过程政策中，不仅仅有积极的需求管理政策，而且有积极的供给管理政策。这也就是为什么中国人应对危机效果这么明显。它不仅可以制造需求，还可以直接制造供给。
中国强政府的表现。在制度方面不限于“守夜人”职能。在运行方面，不仅仅通过需求管理政策稳定宏观经济而且还有希望方式。政府通过制度政策履行“造市”职能，中国市场主体是政府一手扶持下，不仅仅是国有企业，民营企业也不能单纯从所有制上看。中国的民营企业背后都有——如果这个民营企业想做大，必须有政府的支持。市场体系的形成也与政府密切相关，政府一手操持了高级市场，资本市场、期货市场。我们说股市不行，是“政策市”，当然这个市场的毛病就很大，所以那个地方就成了政府支持企业圈钱的场所，把股市的基本回报机制破坏了，所以这个股市就是一个“投机市”。甚至改革开放之初低级的市场由于计划经济消灭掉了，也是政府搭台造的，最典型的就是北京师范大学附近的北京农贸市场，那就是政府搭台，原来最初级的农贸市场没有了就由政府来造。
沈越:
同时，市场秩序的形成与西方国家完全不一样，西方国家是先有交易者之间的自律规则和商业道德，政府起到的作用仅仅是把道德和自律性规则加以法治化和国家化，法律通常不创造法律的内容，内容是民间创新出来的。我们秩序的形成是倒过来的，为什么？因为我们这是人造的市场，没有自律怎么办？西方发达国家是超过我们的，超过来以后，没有群众基础，于是乎就叫做“无法可依”，立了法发现“有法不依”，有法不依发现是“执法不严”。
沈越:
政府实施特殊的“过程政策”，政府实施赶超型的产业政策，通过直接投资或鼓励民间投资创造生产力，主要干两件事：基础设施和主导产业。政府鼓励储蓄和投资，加速资本积累。政府直接投入教育和科技发展。我们的教育体系就是计划经济条件下形成的，我们的教育体系是把人作为生产工具来培养，1952年院系调整，调整的结果是中国人70%的大学生是学工程类的，包括大工程的农、医。改革开放以后这个比例有所下降，大概是50%，这是因为法律和经济管理和市场经济相关的学科发展了，但是和西方国家比较，美国的工程大学生比例是我们最高时期的的6%-7%，这其中中国人、印度人特别多。还有政府的开放政策和外向型经济，西方国家对自己产业的保护最多是消极政策，就是我们讲的贸易保护。中国不仅是贸易保护，它是可以有条件把自己的企业和产品往外推的，我们出口退税的制度、人民币汇率调控机制，这都是积极往外推的（政策）。需求管理与供给管理政策的配合，在市场需求不行的时候，居民持币待购的时候，政府大显身手，我们实行了两次，第一次是1992年亚洲金融危机我们实行了积极的财政政策，2008年美国金融危机以后我们实行了一次，以4万亿投资刺激国内经济。
沈越:
最后我们简单评价。三点优势，如果没有政府主导，在中国的政治结构和社会体制下，不可能有市场经济道路。如果说可以改建人民英雄纪念碑，应该有第五面墙。中国鸦片战争以来就一直在寻求图强的大陆，前一百多年都在黑暗中摸索；30多年前的改革开放，中国找到了一条现代化的正确道路。另一个方面，强政府推动中国经济高速增长。这30年中国经济增长，无论短期还是长期讲都和强政府有关。第三个因素是公共品供应上强政府优势尤其明显。奥运会、亚运会、抗震救灾等等这样的公共品，强政府的优势很明显。当然它的缺点也比较突出，政府过多地介入降低了市场配置效率，尤其是政府的操盘手、官员政绩观的影响，发展质量不高。政府与国有企业的天然联系使反垄断成为了难题，国有企业进一步改革困难，在我们的框架下很难给民营企业提供公平竞争环境，难以避免官商利益一体化的利益集团的形成。政府权力过大，是腐败滋生的温床。另外，政府过于强大，阻滞了市民社会的自组织的形成。
沈越:
去年在这儿发言的时候讲到一个观点，1997年亚洲金融危机以来一共三次危机：一次欧洲的、一次美国的、一次中国的，这与现代经济的三大权力体系十分有关系。在亚洲在中国出现危机就是政府，这三大权力关系：一是政府、一是市场、一是社会。美国的金融危机是因为市场太强大，华尔街老板劫持了美国、美联储、美国政府和全世界，因为过度搞的延伸；欧洲是老百姓权力太大，所以政府只能借钱给老百姓花。而在中国，我们的问题是什么？是政府过于强大，既阻碍了市场优化配置资源，又妨碍了公民的合法权利。
我的报告到此结束，谢谢大家。