慕海平：中国城镇化战略的几个关键问题
国家行政学院决策咨询部主任慕海平主题演讲
非常高兴有这么一个机会和证券业的分析师们交流一下这次会议的安排的关于城镇化这样的一个题目，好在刚刚贾所长也讲到了城镇化的问题，城镇化确实是一个大问题，是一个长期的问题，这次会议刚才有几个关键词我倒是记住了，虽然刚刚开始，一个刚刚主持人说是“迷雾重重来分析我们的经济形势，另外一个是“新周期”，第三个是贾康所长刚刚讲到中短期的时候也提到了“五杂局面”和“大家相当迷茫”。但是可喜的是逐步清晰了。我想越是迷茫的时候，越是新周期开始的时候，越需要关注长期问题。只有在长期问题清晰了之后，回过头来看当前才会有着落，这是我的看法，所以这个城镇化的问题，是一个长期的问题。我愿意就这个问题和大家交换一点看法。
我讲几个问题，第一个是城镇化的问题，城镇化的问题是老问题，也是新问题。近一段时间这个问题在升温，为什么这么说，改革开放34年我国城镇化率从18提升到51，平均每年一个多百分点，但是改革开放之前三十年，我们只有从10%到18%，是非常缓慢的。甚至是有一段时间我们的城镇化和政策上都是抑制城镇化的，就是城市人到农村去在文革期间。但是改革开放之后快速的发展，现在我们城镇人口，就是城镇化城镇人口已经达到了6.9亿，657个城市，三万个小城镇建设起来，那么城镇已经成为中国经济社会发展的主体形态。这是在2001年，2011年实现的，所以我们现在考虑任何的问题，都在考虑城镇已经成为我们经济社会发展的主体形态这样的一个现实。
另外，这个问题在新的阶段上我们看到它和国际形势的变化是紧密相关的。三年，国际金融危机从商业危机转化到主权债务危机，极大改变了中国经济发展的外部环境。而且2012年我们又看到了这样的一个经济上的危机，正在引发国际政治问题。像美国重心向亚太转移，亚太的成长利于财富积累区，美国把战略重心转移到亚太，而且在某种意义上这是战略格局的调整。对我们国家又有很大的影响，因为他带来了我们整个周边一系列的矛盾的出现。
所以从政治、经济、国际环境大变化开始，我们中国未来经济发展怎么样走得更稳，从原来过分依赖国际市场这么一个模式下，怎么能够找到支持我们经济发展的一个新的，稳定的内升的动力也好或者是内升的支撑力也好，成为一个拐点。城镇化会在这个时间上加温是可以理解的。
第二个，也就是说我们现在还处在国内经济社会发展的矛盾凸显期，这个凸显期向我们提出了一系列的经济社会发展的问题，重大问题。如果一定要浓缩成几个问题的话，我觉得三个问题是最重要的。第一个是资源环境约束增强。第二个结构调整压力增大。第三个，社会稳定隐忧增多。
我们怎么克服这三个问题，保持中国经济能够平稳较快发展，这是重大的课题，这个问题和中国城镇化紧密相关。大家都对十八大寄予厚望，中国的转移创新和改革更加重要，推进城镇化，我相信是未来一段时间，决策者推进中国发展的抓手和平台。
第二个问题是城镇化是当前和今后一段时间中国经济发展最综合，最复杂和最具长远的问题，是现代化面临的一个重大问题。城镇化后面使二十一世纪中国经济发展的两大引擎，把我们城镇化所蕴含的巨大的需求的潜力揭示出来。
最近联合国的发展报告也在强调全球城镇化的发展。但是他提出各国的城镇化的发展都是一个双刃剑。也就是说城镇化发展的成果不是很容易就可以获得，也会带来很多负面的影响，有两段话是非常有启发的。第一段话他说城市是人类最复杂的作品之一，从来没有完成，也没有确切的形态。就像没有终点的旅程。所以人类发展进入城市以后，我们所有的变化都是围绕着城市发展产生的。所以这是一个观点。
第二个也是这次报告上来说，虽然城市面积只占全世界土地总面积的2%，却消耗了全球75%的资源，并产生了更多的废弃物，城市化既可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。很鲜明的叙述了城市化是双刃剑。我们观察人类历史上城镇化发展，我们可以发现城镇化发展有两个大问题是需要高度关注的。
一个是贫民窟，这在拉美地区非常明显，带来的问题很大，所以拉美中等收入陷阱很大，城镇化走不好就可能掉进去。中国有没有这个危险呢？我认为也有。比如说我们城中村改造，城乡接合部这些问题就要处理好。因为贫民窟各个国家标准不同，有的国家限定得非常的严格，有50户居住的地方就有可能成为贫民窟，有50户，没有社会保障，收入很低这样的就被称之为贫民窟，如果按照低的，我们这些都有贫民窟的影子，所以要高度重视。
第二个，贫民窟本身是可以避免的，它不是必然的，像巴西贫民窟为什么会产生，很重要的两条，第一条农民失地，第二条社会政策不到位。巴西的农奴制解除之后，失地的农奴直接到城市去了，没有土地，然后城市的社会政策跟不上，就形成了贫民窟。社会政策和土地制度紧密相关的。但是这个事情在东亚解决得比较好，所以东亚没有很明显的贫民窟。
第二个问题是大家都诟病很多的我们天天可以看到的城市病，就是城市过分集中带来的问题，这个问题在很多方面是难以避免的。当然在有些方面也是可以做得相对比较好的。只要大城市聚集就会带来这样的问题，只是你解决得好和不好的问题。而不是产生不产生的问题，一定会产生交通拥堵，交通的流量太拥堵了，市民的出行效率会下降，这个不展开，它会带来很多问题，可能把人口过渡集中，可能把局部的问题无限放大，所以城市里一个小问题有的时候可能演化成一个很大的问题。因此城镇化集中所带来的问题需要高度放慢的。
那么中国与世界合作，刚才说了，我们产业合作是一个路径，增加了供给，中国制造创造了财富，还有另外一个方面，就是我们的市场内需，有强大的内需做支撑，才有战略驱动。我们看到的情况如果和外国人讲产业他会越来越担心，因为他讲产业发展，产业升级就是竞争，他就要围堵，打压你，而且我们作为大国一定要发展自己的产业，有竞争力的缠结，不能国外提出来我们就放弃。
但是，如果你对国外讲，你讲我的市场非常优，我有城镇化，我的城镇化可以释放足够大的市场，他会感到更加愿意和你合作。所以我们在外交上，在宣传我们自己的时候，我们也是做两个方面。中国既给世界提供了巨大的供给，也给世界提供了巨大的发展商机。但是根本问题城镇化还是要把握的，就是上海世博会，城镇化是要让生活更美好，而不是带来更多的问题。像我们的城镇化带来的问题太多了，所以我们推进城镇化的根本出发点还是要让生活更美好，这是我们讲的第二个。
第三，城镇化的内涵非常丰富。在实践中，我们的把握却有相当的偏颇。方位之城与交易之城谓之城市，工业化和市场化带动城镇化，这是解说。在分工的基础上，工业化市场的发展可以城镇化。但我们过去在这个方面是有问题的。比如说现在关于城镇化究竟是什么，我想社会上的认知，包括各级政府都有很大的偏颇。
我梳理一下，我认为城镇化起码是五个城镇化要合而为一才叫城镇化，第一个是产业城镇化，因为非农产业和农业最大的区别是农业是靠光合作用来分散的。因此产业集中是一个问题，所以现在我们看各地在试点推进城镇化的低潮是产业集中。刚才说了我们国家现在51.3%这么一个城镇化率，这是按照常住人口来的，如果按照户籍人口我们只有35%，于我们的工业化很不相称。带来的扭曲，我们是产业，人口的转移带来很多问题。我们国家三大城市群用了4%的国土，寄居了18%的人口和40%的GDP。所以关键问题是要把产业集中，通过产业集中来带动人口的聚集。
第二个是人口城镇化，带动农村人口向城镇转移集中，问题是现在中国的二元结构的基础上又形成了城市的二元结构。中国整体是二元结构，改革开放三十多年来又形成了城市的二元结构。1.59亿常住农民工，是我们现在城镇化面临的最紧迫的任务。人口城镇化不完全，农民进城住不下来，或者是享受的是差别与歧视的待遇，这是中国社会的矛盾和问题。
第三个是土地的城镇化，城镇化的发展必经带动土地的使用，土地的集中使用和整个城市空间形态的变化，这是城镇化的第三个含义。问题是中国现在的土地城镇化过快人口城镇化，1996年以来，中国的城镇人口从三亿增加到6.9亿，增长了110%，而城镇面积却从1.3万平方公里，扩大了5.3万平方共米。我们的土地发展很快，但是承载的人口相对慢，对于城镇化本身含义来讲是不够节约。
第四个是社会的城镇化。社会结构和管理方式的变化，因为城市社会是与之相适应的社会结构和社会管理方式，这个方面的问题严重的滞后，也是我们社会发展的滞后，整个体制机制不能适应社会阶层结构变化带来的需要。因此积累社会矛盾，现在的社会矛盾为什么多。所以有社会的城镇化问题。
还有一个叫做农村的城镇化，城镇化发展到一定程度，必须要使城市文明更多的向农村地区传播。最终使农村也享受到城市的文明。
这五个方面必须要一体，城市化才是完全的。我们中国有51%的城镇化率，城市化是严重扭曲和偏颇的。城市化与社会经济发展的关系非常重要，结构要转型是城镇化发展最追求的。
讲第四个问题，城镇化蕴含的巨大发展潜力，但是我国城镇化对社会发展的潜力远没有发挥出来，这是我们现在看到的短期问题，我们面临的迷雾重重，但是我们的长期发展在哪，可能有利于考虑我们短期的问题，这等于是一笔帐，要算一笔帐，中国未来经济长远发展的潜力支撑在哪？我们国家现在正是快速发展的时期。中国的城镇化率，有的说低，有的说高，我感觉可能是70到80%，就是所谓的S曲线，一开始慢，发展到一定程度会减缓下来，现在我们就处在这样一个阶段。按照这样的一个大致的理论模型上来分析。
那么，收入水平我们的潜力，我们内需挖掘出来的重要问题，是我们的购买力不行。要提高购买力就得提高居民的收入，居民收入占整个GDP的比重。我们国家城乡居民收入差距是3.2：1。第二个基尼系数是0.54到0.55这个区间，学者给出了不同的数据，总体来说差距比较大。农村的基尼系数大于城镇的基尼系数。从六亿农民到将来我们还要再转移出三亿农民来推进城镇化，能够更好的改善我们的收入分配，释放出我们的发展潜力。那么在这些收入，在消费上，我们国家现在城乡居民人群消费的差别是36：1，消费结构上城镇居民比农村居民高五个百分点，一个农村村民转化成市民可以直接高一万块钱的消费。那么直接消费是一千三百亿，还有其他间接的。就算住房的帐，2011年，城镇人均住房面积是32.7平方米，按照公租房基本建成每平方米两千元来计算，仅1.5亿农民已经在城市长期居住的，1.59亿农民工，每个人带一个家属过来，住房的直接需求是21万亿。算一笔帐，中国城镇增长是巨大的，再加上公共服务，包括配套的商业的开放，还有教育和文化需求。
不仅仅是量的问题。比如说教育和文化，现在在城市里面的农民工已经是第二代，第二代的农民工和他的父辈在诉求上和进度上是不一样的，这些农民工是回不去了，但是他的诉求和城市居民要求是平等的，和老一代农民工要求不一样。如果我们的城镇化还是按照这个推，那么积累的社会矛盾和社会问题很容易演化成社会巨大事件。前两天四个女孩儿救一个老人，其中就有农民工，我们看到这个砸车，我们看到了里面有人也是农民工。所以我们看到了对农民工下一代的教育在文化上的投入也是迫在眉睫。
未来三十年，中国还需要转移三到四亿农村人口，目前转换一个农民工身份需要一次性投入，根据中西部地区的城市的统计需要十万余元。所以这蕴含巨大潜力。
进一步明确发展思路，遵循城镇化发展一般道路，走中国特色的城镇化道路。那么这是一个设计问题，因为城镇化是一个最复杂，最综合，又是最长远的问题，因此必须要搞好顶层设计。所谓的综合是把中国社会方方面面的东西都牵扯进来了，所谓最复杂是所有的利益纠葛都和城镇化有关，或者是主要方面和城镇化有关。比如说今年年初，温家宝在记者招待会上提出本届政府要完成五个工作，很多已经出台了，像社保全覆盖，医疗卫生基本体系建立等等，但是有两个没有出来。而且这两个已经比那些时间长，第一个是拆迁条例，很难统一，因为矛盾太突出了，蕴含太深了。第二个是收入分配，十二月份可能会出来这个收入分配问题，这两个问题和城镇化紧密相关。所以城镇化思路如果搞不清楚的话，解决这些问题可能都不好解决。
根据这个，我们认为中国十八大之后，中国会加快战略规划。国家正在指定专项规划，其中一个是城镇化的专项规划，这本身又是十二五所有专项规划当中目前出台最晚，现在还没有拿出的，前一阵时间还在研究和调研，就是因为比较复杂。设计出来比较困难。
那么我们的城镇化要遵循一般的规律，因为世界各国城镇化已经有两百多年历史了，有很多东西是我们可以拿过来的。由于现在是中国的特点，所以我们要考虑中国的特色。我对它进行梳理一条一条的只说说条目，中国的城镇化必须三大统筹。也就是说工业化，农业现代化和城镇化三化统筹，用城镇化一肩挑两端，这边是工业化，这边是农业现代化。但是中国特殊在什么呢？中国是后发展国家。第二是中国的城镇化必须节约集约，包括节能、节水、节约土地，生条环境可持续发展等等，都和我们城镇化紧密相关。我们国家人均耕地面积只有0.9公顷，世界平均的40%，人均水资源是世界平均的28%，在这种条件下搞城镇化，如果没有节约集约作为我们的顶层设计是不可想象的。 因为中国的一个特殊性，是资源短缺，环境压力大。
第三个是必须有序转移，就是控制人口转移的速度，还要引导人口转移的流向，特别是要解决好农民工的问题。优先解决城市二元结构的基础上推进整个二元结构的转型，中国的特殊性是人口众多，这是庞大的，世界上从来没有这么大规模的城镇化的国家。
第四个是要有合理的形态。就是城市的结构和城市的空间布局。大中小统筹发展和东中西的合理布局问题，这里要充分考虑中国城镇发展。有一个曲线大家都知道，从漠河开始到腾冲中国90%的人口都在东南方向，中国的西北方向城市很少。所以从经济发展来讲是对的，是向发达地区聚集但是从战略安全上来讲又有问题。非得考虑区域均衡问题，如果西部人口越来越少，将来国家的安全怎么办，这又是一个很大的问题。所以区域形态也要处理好是非常重要的。因为这个处理好就和人口速度的控制和流向等等紧密相关。
另外，我们城市功能必须要完善的，不能像现在一个重大的节假日放假，问题就出来了，这就是城市功能管理。、
城市必须要让大家都能参与，世界发展观给了我们一个更高的顶层设计，中国特殊的体制条件决定我们必须在中国城镇化当中更好的探索一个共治共享的城镇化发展模式。这是关于它的顶层设计。
最后也是最重要的一条，我们国家的城镇化是从未有过的重大事件，推进城市化就要破解一系列从未有过的难题，一个是户籍制度，我们要怎么样处理好户籍制度。过去我们搞叫做离土不离乡，现在我们讲离土不离乡，不干农活了，到城镇打工去了。将来城镇化怎么样规范做到了既离土又离乡完全需要城镇化，这需要探索，这涉及到土地制度很多层面的问题。关键还有社保问题，户籍制度的背后就是社会保障的就业，我们有没有充分的就业，完成社会保障，保障户籍制度改革之后，人口的流动能够有序的，城市可以承载得起。土地制度更不用说了，建设用地与耕地，我们也是土地二元体制。但是土地制度约束十八亿红线，是中国土地最稀缺。但是确实里面有潜力，像成都的实验，一个农村宅基地农民把宅基地交出来，进入到城中区的时候，土地可以节约三分之一到三分之二。就是农村的建设用地很分散的，集中就可以产生土地出来。但是一集中就面临着现在土地制度的约束。他们搞的叫做确权，每一个老百姓的土地能够确权，土地可以扭转，就是设计了这套制度。
但是怎么样保证确权和我们现有的土地制度匹配，怎么样保证到流转真正尊重农民的意愿，使他们得到应有的回报，这个问题涉及到基层的民主政治建设。涉及到我们整个的土地的相关法规的调整，也是非常的。我想关键是要土地制度改革，关键还是要形成一个公平的利益分配机制，这是难题。
还有转变城镇发展的方式，上海城市建设用地的产出率是纽约的二十九分之一，香港的十四分之一，最好的开发区，每平方公里的工业产值是12个亿，而台湾新竹是513亿，所以中国的城镇化目前发展还很粗放。还有城镇的形态问题，现在我们的城镇形态在东中西城镇化率上明显的表现出来，东部六十，中部四十五，西部四十一，就是阶梯性的城镇化率，这是下一步需要解决的非常突出的难题。
还有社会管理问题，还有行政体制改革。现在我们的行政体制和区划严重制约城镇化，有的小城镇已经是人口承载很多了。但是他还是用镇的权限，因此这样的城镇授权根本没有办法解决当地经济社会发展面临的很多问题。这是从纵向来说的。从横向来说举一个最简单的例子，我们的行政体制和区划存在的问题。北京周边有四个孔雀城，华夏房地产开发的四只孔雀，价格很低，都在北京边界紧接壤河北地区，用了很多河北的优惠政策。我去调查问了一下，70-80%都是北京人去买的。就是因为区划限制在那可以享受那个政策，可以把价格搞低，实际服务的是北京人，包括我们的城市群的建设。因为中国未来城镇化发展的主体形态是城市，这受到行政体制和区划的横向制约，不改革行政体制在一定意义上来讲就很难健康的城镇化的基本形态。
另外刚刚也讲到了这个我们财政上，市权和财权不匹配，财税体制改革，这个也是影响中国城镇化的一个最重要的方面，地王开发土地为了干什么，如果按照城镇化来讲的话主要是解决就业，解决农民工进城，现在主要是搞工业开发，这个问题比较多，但是这个里面的关键是怎么样推进行政体制改革。社会管理层面最重要的是是怎么样深化社会体制改革，中国目前为止还没有提出一个社会体制改革目标，行政体制改革已经在十七大提出来了，经济体制改革目标已经非常清楚了，大家知道除了市场、政府还有第三级就是社会，中国现在的社会问题很大，就是因为没有盘子，现在我们的社会单位也没有真正实质性的改革，没有盘子来接这一块。政市分开，市就要死，变成社会的管理和体制。这一块没有顶层设计。
所以推进城镇化改革我们面临着很多难题，根本的出路可能还在于改革，制度创新，最后我想说把资本市场的发展与城镇化发展更好的结合起来，是未来需要解决的一个重大问题，推进城镇化需要大量的资金投入，需要靠政府和农民显然是不够的，资本市场对于土地开发和城镇建设非常关键，需要认真研究城镇化发展对资本市场提出的课题和创造的巨大商机，我只是给大家把整个城镇化的关键点梳理一下，时间有限不能展开，希望对大家在思考这个问题上有所帮助，谢谢。