中央经济工作会议前瞻:
政治局会议解读&近期重点政策梳理
政治局会议“又”分析经济形势了,为什么说“又”?因为1个多月前的10月28日,总书记也在政治局会议上布置了经济工作。照惯例,政治局会议每年会进行三次经济工作的分析,分别针对一季度工作、半年度工作和全年工作。今年多了一次,且这次会议也释放了“供给侧核心地位不变,但适度扩大总需求战略地位稍稍拔高”的重要信号。
而每年这最后一次的政治局会议分析经济形势更是尤为关键。一方面,这一次会议的判断基本上是对过去一年工作的盖棺定论,任务部署上则是放眼明年全年;另一方面,每年最后一次政治局会议都扮演着为即将召开的中央经济工作会议定基调的重要角色,后者则是明年全年工作的总指挥。
新华社的对外稿件可谓惜墨如金,覆盖了全年经济工作的方方面面。这篇报告的主要目的,一方面是在通读全稿的基础上提炼出重难点,另一方面是适当展开,把近期的一些政策稍作梳理。读会议文件是见微知著,做政策整理是为了前后贯通。
全文索引
正文
我们首先从总结过去一年工作和部署明年工作两方面着手,和去年的会议内容做一下比对。
(一)对过去一年工作及当前形势的两点判断
在对全年经济工作的总结上有两点值得关注。首先,今年的新闻稿在总结过去一年成绩的时候用了较长的篇幅,强调了改革的地位,也对全年的改革推进给予了肯定。这一点在随后对经济运行的判断中也得到印证。去年的稿子说“我国经济运行总体平稳,稳中有进、稳中有好”;今年的是“经济运行保持在合理区间,质量效益提升,经济结构继续优化,改革开放取得新突破,人民生活水平进一步提高,环境质量得到改善”,整体评价更高,尤其在结构调整方面(但是通篇看下来,对调结构工作属于褒贬有加,有肯定也有鞭策,这一点在后面展开说)。
其次今年在总结工作这一段的最后特别多出了几句谈当前的一些矛盾和问题,去年则没有。新闻稿里简明扼要指出了三个矛盾:一是产能过剩和需求结构升级的矛盾,对应有效供给不足和消费结构升级的缺口。全年来看,消费升级在今年年初和年尾两个阶段政令密集,分别对应的是年初的稳增长基调和年末政治局会议提高需求侧地位的思路。在后文的工作部署中,比去年多提了“释放消费潜力”与此相吻合。
二是金融风险,主要是房地产和互联网金融,尤其是前者。国庆以来出现过两拨楼市调控的高潮,牵涉超过20个省市,力度史无前例;互联网金融方面以10月13日银证保同天发监管令为标志(分别针对P2P、股权众筹、互联网保险);加上最近对保险举牌、重组并购(包括定增)、场外配资的态度,推测下一阶段仍将继续面临管制收紧。
三是“部分地区困难”,显然是指东北。今年以来针对东北问题曾经三次以最高名义下发政策:4月26日发布的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》;11月7日国务院批准东北振兴“十三五”规划;11月16日国务院发布《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》——但是实际效果差强人意,东三省GDP继续全国垫底,辽宁甚至出现负增长。
(二)下一年工作部署
在整体要求上,去年稿件写道“着力加强结构性改革,在适度扩大总需求的同时,提高供给体系质量和效率,提高投资有效性,加快培育新的发展动能”,而今年是“坚持以推进供给侧结构性改革为主线,适度扩大总需求,加强预期引导,深化创新驱动”——与今年全年政策脉络相符,供给侧核心地位不变,同时强调预期引导的重要性(注意权威人士今年5月9日出现在人民日报第二版,合计讲了5个问题,其中首次独立板块谈预期引导,足见重要性)。
还有一点重要不同,今年的细化任务上没有提到双创,但在总体要求上提出要深化创新驱动,说明对创新驱动的定位和要求都更高了。过去一整年我们强调经济转型期的核心逻辑是“供给侧结构性改革+创新双轮驱动”,这一逻辑在这篇稿件里得到进一步确认。
接下来谈明年的任务部署。先分别上全文:
去年的稿子:
“会议强调,2016年经济社会发展要抓住关键点、打好歼灭战。要深入实施创新驱动战略,推进大众创业、万众创新,增强发展动力和活力。要积极稳妥推进企业优胜劣汰,通过兼并重组、破产清算,实现市场出清。要帮助企业降低成本,包括降低制度性交易成本、企业税费负担、社会保险费、财务成本、电力价格、物流成本等,打出一套“组合拳”。要化解房地产库存,通过加快农民工市民化,推进以满足新市民为出发点的住房制度改革,扩大有效需求,稳定房地产市场。要扩大有效供给,保持有效投资力度,着力补齐短板。要防范化解金融风险,坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。要深化改革开放,继续深化简政放权、放管结合、优化服务,加大国企、财税、金融、社保等重要领域和关键环节改革力度,推出一批具有重大牵引作用的改革举措。要切实保障人民群众基本生活,保持社会和谐稳定。要抓好“一带一路”建设,促进国际产能合作,抓好重大标志性工程落地。要改善国内投资环境,保护外资企业合法权益,保护知识产权。”
提炼:①两创;②市场出清(去产能);③降成本;④去库存;⑤扩大有效供给;⑥深化改革:国企、财税、金融、社保;⑦民生;⑧一带一路;⑨国内投资环境和知识产权保护。
今年的稿子:
“会议强调,稳中求进工作总基调是我们治国理政的重要原则,对指导明年经济工作具有特别重要的意义。要在保持社会稳定的前提下,推进关键领域工作取得突破。
会议要求,要深入推进“三去一降一补”,推动五大任务有实质性进展。要积极推进农业供给侧结构性改革,大力振兴实体经济,培育壮大新动能,加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制,加快推进国企、财税、金融、社保等基础性关键性改革,更好发挥经济体制改革的牵引作用。要扎实推进“一带一路”建设,完善法治建设,改善投资环境,释放消费潜力,扩大开放领域,积极吸引外资。要继续做好各项民生工作,保持社会大局稳定。”
提炼:①三去一降一补;②农业供给侧改革;③房地产健康发展;④深化改革:国企、财税、金融、社保;⑤一带一路;⑥投资环境;⑦消费潜力;⑧对外开放;⑨民生。
总结来说,1、创新被放到总体要求里说了;
2、今年新增:农业供给侧改革、释放消费潜力;
3、今年重要关注:三去一降一补为首要任务、房地产平稳健康发展、四个基础领域的改革推进、两年都提到的一带一路。
下面针对主要任务细说几个问题:
1、三去一降一补后面的这句“实质性进展”
上面提到,会议在总结全年工作的时候,给予供给侧结构性改革一定的积极评价,但此处又提了句“推动五大任务有实质性进展”,所以中央对供给侧改革,尤其是去产能的成果到底怎么看的?我们认为,首先成果肯定是有,至少从可获得的统计数据上看是有进展的。比如PPI过去4年都在零下,今年得以翻正,而且这一轮工业品价格回暖是这几年来数次回调中最坚定的一次;再比如发改委两次上报去产能进展数据,7月底煤炭钢铁去产能才分别完成全年工作的38%和47%,时间过半,任务未过半,但是11月底两个行业都已经提前完成全年任务——所以从数据上看,工作是到位的。
但有两件事不能忽视,一个是煤钢产品价格的失控,及由此引发的是不是要恢复部分“先进”产能的预期紊乱。以煤炭为例,煤炭的去产能工作相比于钢铁是相对彻底的,下半年启动的煤炭行情是一个印证。接着煤价疯涨,挤占下游利润,管理层坐不住,开始了一系列调控。“既要…又要…”办不到,于是出台了先进产能标准,276小时工作制也被放宽。
第二个是国务院在年底启动的督查组。回顾今年以来三次主要的督查:第一次,5-6月,针对民间投资;第二次,8-9月,全面督查,重点是保持经济平稳发展、推进供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、保障和改善民生四方面;而最近这次启动于11月27日国常会,目的是严防个别企业“去产能”中“偷奸耍滑”,确保煤炭钢铁产能“真去”,“真退”——这可以认为是去产能的侧重点从数量向质量倾斜,但其中也隐含了,其实政策面对于煤炭钢铁行业去产能的真相还是存疑的。
另一个供给侧重点去杠杆的进展则微乎其微。企业部门杠杆率水平已经达到了一些新兴国家引发金融危机的水平,形势依然严峻,所以从政策意义上说,明年国企改和债转股不仅具有重要性,而且具有必要性和紧迫性。另一方面,94年分税制改革以来,中央和地方财权事权的不匹配,加之地方政府做大不做强的风格,经年累积,已经把地方债务风险暴露无疑。目前给出的解决方法可参见前不久发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》,即中央不对地方兜底,反过来倒逼地方对每一笔举债合理评估。具体执行还有待后续观察。
总的来说,“要有实质性进展”意味着还有很多事要做,过去一年有值得表扬的地方,但这只是万里长征的一小步。
2、关于农业供给侧改革的提法
农业供给侧结构性改革放在单独的版块里说,意味深长。供给侧改革通常被作为一个总的概念来说,或者大家潜意识里想到的更多是工业,煤炭钢铁有色等。回溯政策,“农业供给侧结构性改革”这个提法第一次出现是去年12月29日的中央农村工作会议,这个会议是我国最高级别的“三农会议”,而且就紧挨着开在中央经济工作会议之后。另外总书记曾经在两会期间参加湖南代表团审议的时候又提了一次。这一次政治局会议篇幅有限没有展开说,但是把这个问题从中央农村会议拉出来放在政治局会议上说,就很有可能再在之后的中央经济工作会议中出现,意义非比寻常。
改革的方向上仍可参考去年底的中央农村工作会议:
上表尤其可关注价格机制改革,事实上这是整个农产品结构性问题的根源所在。“保供给”和“保收益”两手抓属于典型的“既要…又要…”思维,既然这次会议已经把这个问题战略地位上升了,可以期待这几年一直没有实质进展的农产品价格改革在明后年有所突破。另外,我国统计局的CPI核算中农副、食品这些占比可观,盯住农产品价格也就是盯住CPI。
3、房地产为典型的金融风险问题
去年没提而今年提了的问题,说明房价问题所代表的金融风险已经到了比较危险的位置。今年年中,居民部门加杠杆买房的热情达到前所未有的高度,住户中长期贷款对信贷的占比一度突破100%,也就是说信贷资源几乎全线流向楼市,风头正劲之时又接连遭遇两拨调控。不少地方国庆调控一次,上个月中又调控一次。房地产的命题太大,此处不做展开也不妄下结论,我国房地产市场一来因为金融属性太强而难以简单归类,二来房价奇迹延续多年只涨不跌,因此没有一个完整的周期可供参考。政策面上,除了近期密集出台限购限贷、房地产业信贷控制、房地产中介行业规范以外,似乎也还没看到真正可以满足“平稳健康”目标的办法。
而既然包括三季度货币政策执行报告、三季度政治局会议和此次会议在内的几次重要文件都提到,重要性已经不言自明,我们仅抛砖引玉提两个大家比较关注的问题:①政府会不会主动刺破泡沫?主观上当然不会。我国居民部门资产负债表里面房地产占到6成以上,刺破泡沫意味着居民财富的大幅缩水。②一线及核心二线房价会不会跌?政策意图上最理想的情况,是经济一个“L”型,房价一个“L”型,以及鼓励老百姓到三四线城市买房。虽然国外的成熟经验里,还鲜见成功的例子。
而无论从一二线丧失房地产增长支柱,还是从三四线城市功能提升出发,明年基建和消费的功能都太重要。基建是下一阶段稳增长的命脉,其中民间投资的复苏与否是决定因素;而居民部门如果是唯一存在加杠杆空间的部门,政策面可能还会出台措施,引导居民部门信贷从楼市向消费领域转移。
4、今年新增的“释放消费潜力”
去年没有提内需没有提消费潜力,今年新增该项。供给侧和需求侧这一对概念的反复,其中无不是政策面的小心权衡。回想全年的政策推进,一季度落在稳增长、促投资,5月9日权威人士第三次现身人民日报带来了一个重要转折,供给侧的核心位置凸显,所以二季度以来政策重点便落在调结构、去产能,也基本上是全年的轴心。但就在临近年末,总书记首次在三季度末的政治局会议上分析经济形势,在部署下一阶段经济工作的时候说的是“继续适度扩大总需求,以推进供给侧结构性改革为主线”——这是二季度以来,第一次把需求侧写在供给侧前面。
而今次的稿子通篇看下来,“推进供给侧结构性改革为主线”又重新被写会“适度扩大总需求前面”——才过去1个多月就出现了根本转变?当然不是。我们认为:以年末这一轮去产能督查等为标志,政策面在供给侧的决心上是毋庸置疑的。三季度末的政治局会议旨在明确增长任务,尤其是在明年很可能失去房地产这个支柱的情况下,由此得出明年基建很重要,刺激内需很重要。具体的做法上,年末发了两个顶级文件,分别是推动非户籍人口落户和土地三权分立——即是为新型城镇化加筹码(我们认为,城镇化从目前来看是一个逆市场的行为,因为三四线城市的基建和产业基础太弱,本身不具备吸引力。年末这一次政策突破性在于提出“人地挂钩”,但实现上仍需要时间积累)。
我们只需要记住,供给侧核心并没有推翻,但需求侧的重要性又悄悄地提高了,对应着大消费概念、服务业等。
5、国企、财税、金融、社保四个基础性改革
对四个基础性改革领域的描述上,两年的稿件几乎只字未动,说明改革事关重大,但进度缓慢。比如国企改的一个难题是历史遗留问题比较多,很难一步到位。值得肯定的是,今年下半年国企改座谈会以来,该领域的政策有超预期的地方,比如说重启的央企员工持股,同一年多前的意见稿相比更加灵活;再比如强调落实、强调地方问责之后,地方国企改出现了一些有区域特点的模式,尤其是参与到7月国企改座谈会的5个省市,在下一阶段仍具备想象空间。基于上面谈到的必要性,国企改革主线穿越明年全年是确认无疑的。
另外近期的两个人事变动值得关注。一个是卸任财政部的楼继伟履新全国社保基金理事会,上任伊始就把养老金入市推进了一大步。而回顾楼部长此前对养老金的一些公开言论可以发现,其对于养老金入市和“空账”问题其实早有伏笔,可以期待以此为契机的下一步动作。另一个是接替楼部长的肖捷,肖部长的履历上赫然是23年的财政部生涯和5年的税务总局工作,87年还和楼部长合著《关于经济运行模式与财政税收改革的若干思考》一书。其上任后是否能在楼的财税改革框架上有所作为,同样值得期待。
6、一带一路仍然是对外战略切入口
“一带一路”作为新届政府最具标志意义的战略,仍然作为明年的重点部署。过去一年“一带一路”战略也取得了一些辉煌的成果,包括中巴经济走廊首个轨交项目等大单子的落地,以及亚吉铁路通车等等具有开拓性意义的项目成功对接。同时也要认识到,下一阶段国际局势带来的挑战和机遇。今年以来,地缘政治不确定性加深(南海争端等)、全球避险情绪提高(以英国、意大利脱欧和欧洲银行业危机为典型)以及民粹主义抬头(特朗普政策态度偏向孤立主义)等特征显著,加大了全球化合作难度。但另一方面,特朗普上台的政治不确定性及欧洲局势胶着,又客观上给了中国扩大国际合作影响力的机会,这其中,“一带一路”是最重要突破口。
篇幅略长,辛苦各位看官。最后再次强调政治局会议的定基调作用,我们也将密切关注中央经济工作会议动态。从去年来看,年底会议里表明的政策意图,在第二年的实践中是作为主轴贯穿始终的。2015年的会议在“坚持稳中求进”之后首提“把握好节奏和力度”;下一阶段的5个主要任务几乎一一对应供给侧的“三去一降一补”(除了补短板没有明确对应)。于是2016年全年,除了一季度稍偏向稳增长,之后全年落在供给侧的思路是十分明确的。所以读懂年底的这两次会议,对于明年全年的决策都是至关重要的。
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