城镇化并不意味着“征地”

　　农民自主开发农村建设用地需防利益分配不公。

　　北京副市长陈刚在两会上披露，北京将在土地管理制度方面做出重大改革，这项改革的主旨是，允许列入城市发展规划范围的农村建设用地不经过政府征地、拆迁途径转变为城市建设用地，使土地的所有权仍然掌握在农民集体手中，保障农民的土地权益。这项改革具有重要意义。

　　按照现行法规，在城市规划区内，当投资者需要使用土地时，只能从国家取得建设用地。这意味着对于列入城市规划范围的农村土地，农民集体不能在遵守规划的前提下自主开发、自主招商，而必须将土地卖给国家，转变土地所有权性质。这个法律规定弊端甚多，社会各界的土地制度改革呼声主要针对于此。按这个规定，土地要素难以市场化，产生了严重土地利用效率损失的弊端。又因国家征地实行政府定价，导致征地价格政出多门，地价过低使农民利益受损，地价过高又造成城市建设的高昂成本，推动城市房价上升。政府依靠普遍征地、多种方式转让土地的办法人为控制建设用地供需，降低了土地流转的透明度，产生了腐败滋生的土壤，也引起农民不满情绪，容易导致社会不稳定。所以，通过深化土地制度改革解决这些问题，已经刻不容缓。

　　改革的出路，只能是尊重农民的土地财产权，允许农民集体在遵守国家土地利用规划的前提下，对土地实行自主开发或自主招商，形成建设用地市场，让农民在国家调节、市场定价的机制下，分享城市化利益。

　　做好这项改革要抓住两个关键。

　　一是政府要对市域范围的集体建设用地的利用做好统一规划。没有合理科学的土地利用规划，土地权益人的利益还是难以保障，城市发展也会产生更大问题。规划的制定要基于不同层级政府的合理分权机制，在必要范围充分进行民主协商，并将规划转变为有约束力的法律文件。二是要在农民集体方面建立合理的土地开发利用自主组织，以保障普通农民的利益诉求，最大限度地防止权力失衡导致利益分配不公现象发生。这种组织可以利用现有农民自治组织，也可以成立新的组织。国内有的地方成立了“家乡建设委员会”主导集体建设用地开发，被证明是一个好的路径。