结论或者投资建议:
我们认为“自贸港”这一概念,实际上是“自贸区3.0”的一个部分,着重于物流贸易领域。具体来讲是在“二线管住”的前提下,进一步简化一线申报手续,让货物能畅通无阻地进入自由贸易港区。3月31日国务院发布的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》,提出设立自由贸易港区,对标国际最高水平,实施更高标准的“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易监管制度。我们认为这一句话可以概括为自由贸易港区的制度创新目标。
上海自贸区目前已经采用了多种改革措施,提高货物入区的便利性,但和国际典型的自由港区还有差距。上海自贸区于2013年成立,经过4年摸索,取得了突出成果,尤其采取了“先进区、后报关”、仓储货物按状态分类监管、推进“单一窗口”建设等改革措施。不过整体而言,货物从境外进入上海自贸区仍然需要向海关申报,严格意义上说,仍然是“境内关内”。
国际上自由贸易港的代表包括香港、新加坡和迪拜。香港是自由港,对大部分商品零关税,所得税也很低;贸易便利化方面,商品进出口只需要14天内递交海关报关单。新加坡则是在国内设置自由贸易区,区内并无财税优惠,但货物进入自贸区不需要任何海关文件,也不需缴税;只有离开自贸区、进入新加坡时才需要海关通关和缴税。另外,新加坡的“单一窗口”建设要更完善、更数字化、更便捷。迪拜也是自贸区制度,海关通过抽查监管区内货物,入区不收关税,并在增值税、所得税方面给予巨大优惠。
结合目前政策定位和国际经验,可以看出自由贸易港的改革,主要是在“一线”进一步放松海关的监管,达到“境内关外”的水平。我们也要注意到自贸区3.0带来的改革。后者包括在制度领域进一步简政放权,实现高效管理;在行业领域,促进进口在制造、专业服务业、高端制造业进一步开放,特别注重金融开放和创新;此外还要增强“一带一路”金融服务功能,并探索具有国际竞争力的离岸税制安排。
根据《方案》,自贸区3.0制度升级,最可能先在上海铺开,再推广到全国。而“自贸港”的改革尤其着重于贸易物流与港口吞吐能力的升级,所以会优先选择贸易量大、背靠经济发达地区、区位优势明显的地点,如天津港、广州港、深圳前海港、宁波-舟山港以及福州平潭港等。
我们认为,自贸港的建设首先对是对物流商贸领域的利好;再者,是对需要进口原材料或中间产品,从事加工、进口再制造、维修等领域的企业是利好。而自贸区3.0的规划,还会带来高端服务业,特别是金融业的新活力。
正文:
“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”,这一提法被理解为自贸试验区的一大升级,引起了全国的关注。此后,天津、陕西、浙江和福建厦门等地也积极表态,提到要建设各自区域的自贸港区,推进自贸区3.0版本升级。
1 何谓自由贸易港
实际上这不是“自贸港”这一概念第一次出现。我们在表 1中总结了这一概念历次出现的时间和来源。
我们根据表 1中官员讲话和政策的表述可以发现以下几点:
第一,根据《方案》,自由贸易港区是在目前自由贸易试验区内部的部分区域(洋山保税港区和浦东机场综合保税区)内设立的,自由贸易港区并不是整个自贸区的升级,而是自贸区3.0版本的一部分。
第二,自由贸易港区的目标,是建设国际最高标准的自贸港区,这里的核心是贸易便利化,最主要的手段是取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施,最大程度简化一线申报手续。
第三,《方案》提到“集约管理体制”,未来可能会设立专门的机构综合管理自贸港区,而不是像目前一样,由当地政府、海关、质监、海事等多部门同时管理。
同时参考欧共体在法律文件中规定:“自由港是港口的一部分。自由港有严格明确的界限,该界限受海关监督。自由港准许外国商品自由免税出入。在该区内,商品可以储存、重新包装盒展览或在遵守有关条例的前提下转运、销售或者加工,海关一般不予监督或限制”。认定自由港与自由贸易区主要区别为:一、地域限制:自由贸易港是港口(海港、空港)或者港口的一部分,而自由贸易区没有该地域限制,在内陆、边境区或者远离港口的地方都可以创办自由贸易区。二、自由程度:自由贸易港的贸易自由度更高,且除贸易自由还包括投资自由、经营自由等。
2 自由贸易港区的创新
2.1 上海自贸区迄今为止的改革成果
上海自贸区从设立以来,在贸易便利性领域有多项创新。
其中有一些比较重要,比如“先进区、后报关”,指的是在“境外入区”环节,允许经海关注册登记的企业凭进境货物的舱单等信息先向海关简要申报,并办理口岸提货和货物进区手续,再在14日内向海关办理进境货物正式申报手续。2013该制度在上海自贸区部分企业试点,2014年在上海自贸区推出,之后复制到其他海关特殊监管区域。
再比如说“仓储货物按状态分类监管”,允许非保税货物以非报关方式进入海关特殊监管区域,与保税货物集拼、分拨后,实际离境出口或出区返回境内。这样提高了仓库利用率,降低了成本。这项制度2014年11月在上海开始试点,2016年11月海关总署发布公告,在全国推开。根据海关总署2月发布的一份“解读”,上海海关已经允许35家企业进行此项试点。
上海还走在“单一窗口”等管理方式的改革的前沿。单一窗口即“一个平台、一次提交、结果反馈、数据共享”。这需要打通各个监管部门之间的信息孤岛,合并申报项目,企业通过一个账号提交相关信息,可以在各部门之间实现共享。如今,上海口岸95%的货物申报以及全部的船舶申报都在单一窗口上办理。未来三年上海还将打造国际化的单一窗口,与国际单一窗口互联互通。
其他在上海改革创新,并推广到全国的措施还有“证照分离”改革试点、批次进出集中申报、智能卡口通关等。
2.2 上海和“国际最高水平”的差距在哪里
参考国际自由贸易港的建设,香港、新加坡、迪拜自由贸易港(区)特点分别为:香港自由贸易港实行整体模式的自由港体制,在全香港地区范围内实行统一的贸易自由、投资自由、金融市场开放等一系列自由港政策,包括零关税、低所得税等。迪拜自由贸易区对区内企业有高力度的税收优惠,50年内零企业税(可延续的优惠);零个税,零进口关税或再出口关税。并且区内资本、外汇完全自由流动,允许100%外资所有权。由别国运入迪拜自由区,无需缴纳关税,海关对区内货物只是采取随时抽查的方式进行监管。新加坡自由贸易港并没有提供税收优惠,但因贸易便利化、监管高效化而具备国际竞争力。进入新加坡的自由贸易区不需要任何海关文件也不需缴税,只有离开自贸区、进入新加坡时才需要海关通关程序和缴税。货物进入新加坡自由贸易区的存储区,可以直接凭过境提单办理通关。新加坡从1989年起上线了TradeNet贸易信息系统,所有的通关程序都通过该系统进行,信息直接和各个监管部门相连,申报十分简便。根据上海自贸区自身条件,与香港相比,上海自贸区内并没有生活设施,也没有零售商店,无法实施全境自由贸易;与迪拜相比,税收优惠政策可供借鉴,但短期内无法做出巨大税收优惠。据此,借鉴新加坡自贸区,即实行便利化通关,成为仓储物流、加工生产的场所的最优选择。
根据我国对于上海自由贸易区监管措施历史,虽然“一线开放”措施在逐步推行,但仍未实现“一线彻底放开”。2013年9月18日,国务院批准《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。其中提出,“推行实施‘一线开放’,坚决实施‘二线高效管住’”,“一线放开”部分内容提出“允许企业凭进口舱单将货物直接入区,再凭进进境货物备案清单向主管海关办理申报手续,探索简化进出境备案清单,简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境手续”。2015年4月8日,国务院印发《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》。其中提出“在自贸试验区内的海关特殊监管区深化‘一线放开’、‘二线安全高效管住’的贸易便利化改革”2017年3月30日,国务院印发《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案的通知》。关于建立自由贸易区海关综合监管新模式,提出“深化‘一线放开’、‘二线安全高效管住’改革,强化综合执法,推进协同治理,探索设立与‘区港一体’发展需求相适应的配套管理制度”;关于建设自由贸易港则提出“实施更高标准的‘一线放开’、‘二线安全高效管住’贸易监管制度”。与新加坡自贸区相比,上海自贸区的“一线”监管严于新加坡,目前上海自贸区采用的是“先进区、后报关”模式,虽然暂时不用缴关税,但仍需向海关申报,严格意义上说,仍然是“境内关内”。而新加坡在“一线”几乎不受海关的监管,一方面有着成熟的电子系统,能够实现更方便的“单一窗口”报关;另一方面进入时不需海关文件,真正实现了“境内关外”。
中国(上海)自由贸易试验区与新加坡自贸区的主要差距与不同在于:1)贸易监管模式:新加坡境外货物由新加坡海关进入,只需要通过新加坡政府的TradeNet系统,报关手续简易;上海自由贸易区则实行“先入区、后报关”;2)管理模式:新加坡自由贸易区由企业主导,上海自贸区归属中国(上海)自由贸易试验区管理委员会管理;3)投资管理模式:上海自贸区实施“负面清单”管理模式,新加坡使用“负面清单”与“正面清单”相结合的模式。4)离岸金融:新加坡最初采用内外分离的离岸金融模式,后来开展离岸金融业务,循序渐进开放离岸金融市场,上海自贸区离岸金融发展仍相对滞后,应借鉴新加坡渗透型离岸金融发展模式。
3 自贸港与自贸区3.0的未来
未来,自贸港的改革,主要是在“一线”进一步放松海关的监管,让货物能够更加方便地流动。上海预计很难像香港一样,让城市成为自由港,更可能会逐步接近于新加坡的模式,划定港区,在区内接近“境内关外”。参考新加坡与迪拜经验,自由贸易港建设的突破为取消或最大程度简化入区货物管制措施、简化申报手续、给予进出口关税优惠。《方案》提到,要建成国际先进水平的“单一窗口”,要深化实施全国海关通关一体化,要探索扩大检验检疫鉴定结果国际互认的范围,要在港区实行集约管理体制等。
与此同时,我们应该看到,《方案》是针对整个自贸区3.0的规划,而非仅仅是针对自由贸易港的愿景。《方案》除了提出自贸港,还提出了诸多其他的自贸区改革目标,其中一些同样值得注意:
制度建设领域,推动更公平透明的市场准入管理模式,全面深化商事登记制度改革,全面实现“证照分离”,建成国际先进水平的国际贸易“单一窗口”,提高海关、检验检疫等部门管理效率。
行业开放领域,试点数控机床、工程设备、通信设备等进口再制造;推进金融服务、电信、互联网、文化、文物、维修、航运服务等专业服务业和先进制造业领域对外开放;加快推进金融保险、文化旅游、教育卫生等高端服务领域的贸易便利化;进一步深化金融开放创新。
此外还要增强“一带一路”金融服务功能,并探索具有国际竞争力的离岸税制安排。
我们认为,自贸港的建设首先对是对物流商贸领域的利好;再者,是对需要进口原材料或中间产品,从事进口再制造、维修等领域的企业是利好。而自贸区3.0的规划,还会带来高端服务业,特别是金融业的新活力。
《方案》提出,“到2020年,率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系,把自贸试验区建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区”,“各项改革试点任务具备条件的在浦东新区范围内全面实施,或在上海市推广试验”。
因此,自贸区3.0的内容中,关于制度改革的内容最可能先在上海铺开,再推广到全国其他地区;而“自贸港”的改革着重于贸易物流,所以会优先选择贸易量大、背靠经济发达地区、区位优势明显的港口城市。根据国家统计局的数据,我国2015年(最新)吞吐量前5的港口除上海港依次还有宁波-舟山、天津、广州等,因此,天津港、广州港、深圳前海港、宁波-舟山港以及福州平潭港比较可能成为下一个自贸港的试点。
(原标题:自贸港引领自贸区3.0版本升级——自由贸易港区制度研究及其影响分析)
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