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积极财政政策还有较大空间

作者:来源:21世纪经济报道2017-12-28 13:34

    根据中央经济工作会议的精神,2018年,积极的财政政策取向不变,同时,切实加强地方政府债务管理。加强地方政府债务管理的要求之一是控制地方政府债务增量。在控制债务增量的前提下,积极财政政策的力度会减小吗?

    据报道,2017年地方政府债券发行目前已经基本结束,全年累计发行地方债券约4.36万亿元,规模较2016年的6.05万亿元下降近三成。其中,新增债券1.58万亿元,置换债券2.77万亿元。通过2017年地方债的发行情况,我们可以大致评估财政政策今年的力度以及明年的空间。

    根据年初制定的预算,2017年地方政府债务可新增1.63万亿元(包括8300亿元一般债券和8000亿元专项债券),地方政府债务限额可提高至18.82万亿元。2017年地方债券实际新增1.58万亿元,与预算的1.63万亿元相差不大。但要考虑到,债券之外的其他债务是减少的,因而2017年地方政府债务余额的实际增长是小于预算的。

    从2016年的情况看,当年地方政府债务共发行6.05万亿元,其中,新增债券1.17万亿元(与预算的1.18万亿元相差不大),置换债券为4.88万亿元。但2016年地方政府债务只增长了5000多亿元,余额小幅增长到15.32万亿元,远低于17.19万亿元的限额。可以预计,2017年仍然会有类似的情况发生。

    债券增长多而债务增长少,原因是债券之外的其他债务到期,地方政府在这些债务到期之前没有发行债券进行置换,而是用财政收入进行了偿还。地方政府用于还债的钱多了,用于支出的钱就会有所减少。而债务增量少于预算、债务余额远少于限额则说明,近年地方政府举债很谨慎,其实在增加债务与支出方面还有较大空间。

    实际上,我国政府部门负债率(债务余额/GDP)还比较低,远远低于很多发达国家。根据2013年审计署的《全国政府性债务审计结果》,2012底的负债率为36.74%;而近日发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》显示,2016年末的负债率为36.7%。这就是说,这几年政府负债率基本上没有增长。甚至可以说,地方政府该借的债没有借,该花的钱没有花够。这是“前门”和“明渠”的情况,完全可以再多举点债、再多花点钱。从这个意义上来说,财政政策完全有空间变得更加积极有效。

    地方债务风险不存在于“前门”,而是存在于“后门”,通过“暗道”举借的隐性债务还在继续增长。在通过地方融资举债的渠道被堵之后,地方政府继续通过PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式变相举债。1-11月基础设施投资同比增长20.1%,远高于固定资产投资的整体增速,其中就有PPP模式加速推广的因素,而很多PPP项目是明股实债,或者会在未来刚性增加地方政府的支出。

    控制地方债务增量、防范地方债务风险的关键是堵住“后门”,而“前门”可以开得更大一些。“堵后门”可能导致支出减少,但完全可以通过“开前门”进行对冲,使财政政策的力度不减反增。随着债券之外的其他债务逐渐减少,即使2018年地方政府债券发行规模不比今年更多,债务增量都会比今年更多,使得地方政府的支出力度更大。据估计,2016年底剩余需要置换的全部债务规模为4.69万亿元,2017年又发行了2.77万亿元置换债券,那么,债券之外的其他债务大概还有2万亿元。实际上,考虑到一些其他债务自然到期,其规模应该已经不足2万亿元。因此,如果2018年地方政府债券发行规模仍然在4万亿元以上,地方政府债务余额可以增长超过2万亿元。

    通过“开前门”支持的积极财政政策与隐性债务支持的积极财政政策,在内容上会有很大不同。后者是以拉动经济增长为目标的,地方政府甘冒风险走“后门”、以隐性方式举债,都是冀望经济增长之后偿债能力增强。而前者应该以惠民生为目的,增加对教育、医疗、社会保障、环保以及扶贫等方面的支出。这些领域的投入不会立即产生经济增长动力,但有利于经济增长潜力的培育。


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